近年來,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快,城市周邊的農(nóng)村土地被征用開發(fā)的越來越多,土地不斷升值,有關(guān)征地補(bǔ)償的糾紛也不斷增多。在處理農(nóng)村征地補(bǔ)償糾紛過程中,我們應(yīng)明確以下法律問題：
一、農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)
根據(jù)《憲法》和《土地管理法》等法律的規(guī)定,農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有。由此可見,農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有,其所有權(quán)歸村集體,村民對(duì)土地的所有權(quán)是一種共有關(guān)系。歷史上形成的生產(chǎn)隊(duì),現(xiàn)在演變成了村民小組。根據(jù)村規(guī)民約和傳統(tǒng),現(xiàn)在各個(gè)村民組對(duì)村集體土地的所有權(quán)事實(shí)上形成了一種按份共有關(guān)系,村民組成為了集體經(jīng)濟(jì)組織,村委會(huì)是基層群眾自治組織,各個(gè)村民組內(nèi)部則對(duì)本村民組的土地形成了一種共同共有關(guān)系(成員之間享有平等的所有權(quán),份額均等)。村民個(gè)人同時(shí)享有土地的共同所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán),根據(jù)《物權(quán)法》和《土地承包經(jīng)營法》等法律,從物權(quán)屬性上看,這種承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán),可以出租、抵押或轉(zhuǎn)讓,并且可以轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織意外的法人或自然人。集體土地的所有權(quán)并不能直接進(jìn)入市場轉(zhuǎn)讓,只能經(jīng)過征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?在以國有土地進(jìn)入土地市場進(jìn)行出讓流轉(zhuǎn)。
二、農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
農(nóng)村土地征收,則是由國家依法通過征收程序,將農(nóng)村集體土地變成國有土地,給予農(nóng)民合理補(bǔ)償?shù)倪^程。土地征收改變了土地的所有權(quán),為下一步國有土地出讓奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)村土地征收賠償標(biāo)準(zhǔn)由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等構(gòu)成,各項(xiàng)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)主要由地方政府規(guī)定,并根據(jù)市場行情實(shí)時(shí)進(jìn)行調(diào)整。農(nóng)村征地補(bǔ)償過程中存在大量地方標(biāo)準(zhǔn)不明確、不透明、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等現(xiàn)象,引發(fā)被征地村民的不滿,甚至引發(fā)上訪、暴力沖突等問題。
目前地方政府在征地過程中大多有較為明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),一般兩到三年根據(jù)市場行情調(diào)整一次。我認(rèn)為,政府在制定或調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過程中應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見,考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢與土地的市場價(jià)值。地方政府在征地過程中應(yīng)當(dāng)公開補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),征地程序應(yīng)當(dāng)公開透明,才能讓被征地村民信服。在補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí),還以充分考慮失地農(nóng)民的生活安置問題,盡力為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì),保障其后續(xù)的基本生活。
三、集體組織成員身份與征地補(bǔ)償款的分配
征地補(bǔ)償款是根據(jù)所有權(quán)進(jìn)行分配,而非承包經(jīng)營權(quán)。無論是否承包土地以及承包土地的面積大小,都不影響征地補(bǔ)償款的分配。集體組織成員獲得土地補(bǔ)償款的依據(jù)是成員身份,征地補(bǔ)償款在成員之間是平均分配的。因此,成員身份的確定就變得非常關(guān)鍵,直接關(guān)系到能否獲得征地補(bǔ)償款。但目前農(nóng)村和城市郊區(qū)征地過程中,關(guān)于成員身份的確定存在非常大的爭議,導(dǎo)致某些地方征地補(bǔ)償款數(shù)年無法分配。我們經(jīng)過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn),成員身份的確定主要存在以下問題：
1、成員身份的確定是否僅以戶口登記為標(biāo)準(zhǔn)。目前農(nóng)村征地補(bǔ)償款的分配多是以村民組為集體組織,在村民小組成員之間平均分配,村民小組成員身份的確定多是以戶口登記和實(shí)際生活地為依據(jù)?，F(xiàn)實(shí)中存在有的村民為了獲得土地補(bǔ)償款而突擊遷戶口到即將開發(fā)的地區(qū),甚至有在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織分得土地補(bǔ)償款后又遷入另一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織去分土地補(bǔ)償款,這不僅引起了戶籍管理的混亂,也令村民意見非常大,引發(fā)了大量社會(huì)矛盾。我們認(rèn)為,在確認(rèn)成員身份過程中應(yīng)采取以下原則:(1)戶口登記和實(shí)際生活地相結(jié)合的原則。大多數(shù)情況下,村民的戶口登記地和實(shí)際出生地是一致的,但現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在為了獲得征地補(bǔ)償而突擊遷戶口的現(xiàn)象,派出所在戶口登記時(shí)審查不嚴(yán),這時(shí)單純根據(jù)戶口登記認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,對(duì)其他土生土長的集體經(jīng)濟(jì)組織成員就顯得很不公平。(2)避免雙重補(bǔ)償原則。對(duì)于確實(shí)有正當(dāng)理由遷戶口的,如果其在遷戶口之前已經(jīng)獲得過土地補(bǔ)償款,而遷入后的集體經(jīng)濟(jì)組織又遇到土地征收的情況,則不宜再分得土地補(bǔ)償款,以防止為獲得土地補(bǔ)償款而突擊遷戶口。
2、法律與村規(guī)民約、民俗的沖突。
目前村民反映較為強(qiáng)烈的是外嫁女、大學(xué)生、公務(wù)員等特殊群體是否有權(quán)分配以及為獲得土地補(bǔ)償款而突擊遷戶口等問題。這其中存在村規(guī)民約、民俗和法律的沖突問題。
我國憲法規(guī)定了婦女的平等權(quán),有關(guān)法律和司法解釋也明確指出,外嫁女在繼承、土地承包經(jīng)營等方面享有平等的權(quán)利。然而,很多農(nóng)村的村規(guī)民約或傳統(tǒng)認(rèn)為,女子一旦出嫁到別的村或組,就不再是該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,而外嫁女所進(jìn)入的集體經(jīng)濟(jì)組織往往也不承認(rèn)其成員身份,從而造成事實(shí)上外嫁女的成員身份被剝奪了,這是與法律相沖突的。
根據(jù)法律規(guī)定,大學(xué)生、公務(wù)員等群體雖然在城市生活,只要戶口仍在村里,其依然具有成員身份,有權(quán)分得土地補(bǔ)償款,這引發(fā)很多村民的不滿,村民認(rèn)為這些人大多都已經(jīng)在城里買房居住了,仍然要分村里的土地補(bǔ)償款,很不公平。這其實(shí)也是村民觀念與法律的沖突,村民的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。
農(nóng)村土地補(bǔ)償款的分配過程中出現(xiàn)的糾紛中交織著法律與民俗、村民自治的沖突,存在大量的社會(huì)矛盾隱患。目前很多地方的法院對(duì)這類案件已經(jīng)不予受理,即便受理后依法作出判決,也很難得到執(zhí)行,司法的公信力受到質(zhì)疑。我們認(rèn)為,在處理這些問題的過程中還需要更多地在農(nóng)村進(jìn)行普法宣傳,增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí),同時(shí)也要尊重村民的自治權(quán)。
