來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
十八屆三中全會(huì)閉幕當(dāng)日，安徽版農(nóng)村土地的改革方案隨即出臺。
外界一度熱議安徽“土改”已經(jīng)有了突破性進(jìn)展--農(nóng)村集體建設(shè)用地可買賣。
11月12日當(dāng)?shù)毓嫉摹?a class="tag-link" target="_blank">安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），其關(guān)于建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場的有關(guān)表述，被解讀為突破了現(xiàn)有土地政策和法律的邊界，一時(shí)間安徽成為十八屆三中全會(huì)后土地制度上地方探索的“急行軍”。
但“買賣”的概念隨即被當(dāng)?shù)赝恋刂鞴懿块T否認(rèn)，安徽省國土廳有關(guān)人士回應(yīng)，文件中稱之為“可以流轉(zhuǎn)使用宅基地”，并非是“買賣”。“我們的政策沒有更多的突破，跟中央精神還是一致的。”安徽省政府一位決策咨詢專家對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
“買賣肯定還是不可能的，安徽的政策有一點(diǎn)打擦邊球的味道，但不會(huì)有這么大的越界的動(dòng)作。”當(dāng)?shù)匾晃粚＜以u述。不過，安徽土改仍然有了部分突破。上述《指導(dǎo)意見》提出將建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場，此舉被認(rèn)為繞開了廉價(jià)買入農(nóng)村建設(shè)用地、轉(zhuǎn)手高價(jià)賣給開發(fā)商的“政府中介”。
建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場
三中全會(huì)公報(bào)涉及土地改革的議題提出：讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。
公報(bào)還提出：“要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。
這些改革精神在安徽版的《指導(dǎo)意見》中都得到了貫徹，當(dāng)?shù)剡€從政策層面做了更細(xì)致的安排：選擇20個(gè)縣（區(qū)），從農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)村土地市場建設(shè)、農(nóng)村集體“三資”管理、公共基礎(chǔ)設(shè)施建管、信息和金融服務(wù)等6個(gè)方面開展改革試點(diǎn)。
安徽的突破在于，《指導(dǎo)意見》中對于探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制的表述。這也被外界解讀為安徽此次農(nóng)地改革的最大亮點(diǎn)，凸顯地方落實(shí)三中全會(huì)相關(guān)改革的迫切愿望。
意見指出，將建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場。允許集體建設(shè)用地通過出讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)等。
另外，建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。堅(jiān)持自愿、有償原則，探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度。
同時(shí)，安徽將在2015年底前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地和農(nóng)村范圍內(nèi)的國有土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋，將集體土地所有權(quán)確定到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。
“在東部沿海地區(qū)，像昆山、天津等地的集體經(jīng)濟(jì)組織早就采取這些辦法，這不是什么新鮮事，將集體建設(shè)用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房出租等方式，不違反國家規(guī)定。”安徽社科院鄉(xiāng)鎮(zhèn)所所長謝培秀表示，但“買賣肯定還是不可能的”。
《土地管理法》第63條規(guī)定：“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”
現(xiàn)有政策表明，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并沒有得到合法的確立。雖然農(nóng)地入市在本屆三中全會(huì)前討論較多，但無論是中央還是地方都對此較為謹(jǐn)慎。
繞開中間環(huán)節(jié)
“安徽省這個(gè)文件應(yīng)該說走在前列。”安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理系主任於忠祥說。
“這個(gè)流轉(zhuǎn)其實(shí)就是建立一個(gè)機(jī)制，把農(nóng)村土地通過增減化指標(biāo)，由政府統(tǒng)一進(jìn)行出讓。比如農(nóng)村人到城市去了，其占有的宅基地就可以釋放出來，但并不是像城市國有土地一樣可以自由買賣，而是按照統(tǒng)一的市場統(tǒng)一供應(yīng)，并不是說想給誰就給誰，有這樣一個(gè)約束。”他說。
《指導(dǎo)意見》指出，實(shí)施土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，可按有關(guān)規(guī)定有償調(diào)劑使用；探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備制度，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地。
於忠祥認(rèn)為，安徽探索的是農(nóng)村宅基地在內(nèi)部由農(nóng)村集體組織經(jīng)營，也可以把通過土地整治釋放出來的指標(biāo)自己進(jìn)行建設(shè)，實(shí)際上還是指標(biāo)的流轉(zhuǎn)和交易。
但跟其他地區(qū)試點(diǎn)的指標(biāo)流轉(zhuǎn)不同的是，安徽的集體建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備制度是讓農(nóng)村宅基地釋放之后利益收入還要?dú)w農(nóng)村所有。“以往城鎮(zhèn)化是‘以鄉(xiāng)養(yǎng)城’，剝奪農(nóng)村資源，現(xiàn)在是釋放資源到農(nóng)村去。”於忠祥說。
《指導(dǎo)意見》還指出，依托國有建設(shè)用地交易市場，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場。農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)、森林和林木所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，此舉也被視作繞開了廉價(jià)買入農(nóng)村建設(shè)用地、轉(zhuǎn)手高價(jià)賣給開發(fā)商的中間環(huán)節(jié)。
“如果直接進(jìn)入市場的話，政府就不會(huì)征用農(nóng)民的地，有渠道的話就不用征了，歸誰的誰受益”，中國人民大學(xué)土地管理系主任葉劍平說。
於忠祥認(rèn)為，這一次改革不僅要把農(nóng)民的使用權(quán)要實(shí)現(xiàn)，同時(shí)農(nóng)村集體所有權(quán)的權(quán)利也要實(shí)現(xiàn)，這個(gè)紅利釋放之后一部分歸集體。集體經(jīng)濟(jì)壯大之后，保障問題也解決了。此前山東等地就通過宅基地整理，用指標(biāo)自己建立一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。
有數(shù)據(jù)表明，中國即使城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，也會(huì)有4億人在農(nóng)村。安徽當(dāng)?shù)貙＜冶硎?，他曾在長三角地區(qū)調(diào)研，江浙等省份的地方政府都認(rèn)為，來此務(wù)工的安徽農(nóng)民大多以后還是要回到本地，異地城鎮(zhèn)化的可能性不大?；谶@樣的現(xiàn)狀，壯大集體經(jīng)濟(jì)，保障農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的不失為一條可行的路徑。
不可“買賣”
值得注意的是，安徽政策部門強(qiáng)調(diào)的是，此次提出“流轉(zhuǎn)使用”宅基地，和“買賣”有本質(zhì)區(qū)別。
專家認(rèn)為，農(nóng)村建設(shè)用地跟城市土地要均等，肯定是要入市，但這需要一個(gè)過程，并非馬上就能實(shí)現(xiàn)。
“三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，但是現(xiàn)在（宅基地自由買賣）法律的條件還沒有具備，肯定不允許直接買賣。”葉劍平說。
今年全國兩會(huì)期間，根據(jù)今年的立法計(jì)劃，土地管理法修正案草案并沒有納入正式的繼續(xù)審議范圍，而是適時(shí)安排審議。原國土部部長徐紹史曾對外表示，《土地管理法修正案》正在進(jìn)一步修訂，未來要在修訂立法的基礎(chǔ)上考慮推進(jìn)農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)，即縮小征地范圍。
“農(nóng)地入市爭議很大”，安徽社科院鄉(xiāng)鎮(zhèn)所所長謝培秀說，“農(nóng)村集體土地所有制是一種不完全的所有制，農(nóng)村集體土地通過政府征用才能進(jìn)入一級土地市場，其產(chǎn)生的級差地租政府拿去了，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，如果不顧當(dāng)前實(shí)際情況，一下子把農(nóng)村集體土地和國有土地權(quán)利都對等了，進(jìn)入一級土地市場轉(zhuǎn)讓，這個(gè)級差地租地方政府就拿不到了，這會(huì)形成尖銳對立。”
中國社科院學(xué)部委員張曉山也認(rèn)為，其背后深層次的原因是央地財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的矛盾沒有解決。地方如果有了財(cái)權(quán)和穩(wěn)定的稅收來源，多少能夠減少對土地財(cái)政的依賴，至少在修改土地管理法和逐步取消征地制度上阻力會(huì)小很多。
在這一點(diǎn)上，一直走在中國農(nóng)村改革前列的安徽，暫時(shí)也仍未突破。
