根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部<關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編工作意見>的通知》（國辦發(fā)［2005］32號）、《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳國辦法［2005］32號文件的通知》（湘政辦發(fā)［2005］30號）和湖南省土地利用總體規(guī)劃修編工作電視電話會議部署，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，湘潭市在科學發(fā)展觀的指導下，以嚴格保護耕地為前提，以嚴格控制建設(shè)用地為重點，以節(jié)約集約利用土地為核心，組織開展了本輪土地利用總體規(guī)劃修編工作。
一、規(guī)劃修編的必要性
1．經(jīng)濟社會發(fā)展面臨著新的機遇
（1）長株潭城市群“兩型”社會建設(shè)全面啟動
長株潭城市群獲批為“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會（以下簡稱‘兩型’社會）建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)”后，長株潭城市群戰(zhàn)略地位得到了極大的提升。作為長株潭“兩型”社會建設(shè)中的重要一極，湘潭市既迎來了重大歷史發(fā)展機遇，又擔負著重大歷史使命。“先行先試”的試驗區(qū)建設(shè)指導原則為全市逐步形成有利于能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好的新型城鄉(xiāng)空間形態(tài)提供了平臺。
（2）國家“中部崛起”戰(zhàn)略、湖南省“富民強省”戰(zhàn)略全面實施
湘潭市是長江中下游地區(qū)支撐全國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要區(qū)域，是國家實施“中部崛起”戰(zhàn)略支撐的重要組成部分。中國共產(chǎn)黨湖南省第九次代表大會明確提出“富民強省”的奮斗目標，強調(diào)今后必須“立足新起點、搶抓新機遇、增創(chuàng)新優(yōu)勢、開創(chuàng)新局面、加快富民強省、為全面建設(shè)小康湖南奠定堅實基礎(chǔ)”。國家“中部崛起”戰(zhàn)略、湖南省“富民強省”戰(zhàn)略全面實施，為湘潭的發(fā)展提供了政策支持。
（3）“9＋2”泛珠三角洲區(qū)域合作繼續(xù)深化
在經(jīng)濟社會快速發(fā)展時期，區(qū)域競爭加劇，合作加強。“9+2”泛珠三角區(qū)域合作的繼續(xù)深化與逐步形成，有利于湘潭市加強與沿海地區(qū)的經(jīng)貿(mào)、信息、技術(shù)聯(lián)系，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；有利于把湘潭建成為泛珠三角區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接基地、勞務(wù)輸出基地、旅游休閑基地和農(nóng)副產(chǎn)品加工供應(yīng)基地。
（4）湘潭市推進新型工業(yè)化，實施“強工富市”戰(zhàn)略
湘潭市作為國家的重要工業(yè)基地，將進一步突出工業(yè)化的核心作用和主導地位。湘潭市把“強工富市”作為核心戰(zhàn)略，大力推進信息技術(shù)在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息化，加強自主創(chuàng)新，優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，著力建設(shè)特色工業(yè)園區(qū)，加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路，并以工業(yè)化推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。
（5）國家土地新政體系的逐步完善
《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》的出臺標志著以《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》為開端的新土地管理體制和機制基本構(gòu)建完成。為落實土地的國家管理和加強土地調(diào)控，國務(wù)院正式批準建立國家土地督察制度。從國家土地政策的變化過程來看，政府對規(guī)劃管理越來越嚴格，調(diào)控的方法和手段也越來越完善。這勢必對湘潭市土地利用規(guī)劃管理理念與模式產(chǎn)生引導作用，進一步規(guī)范土地利用行為，促進土地管理創(chuàng)新。
2．土地利用出現(xiàn)了新的變化趨勢
（1）城鎮(zhèn)建設(shè)用地將有較大幅度增長
隨著長株潭城市群建設(shè)的深入推進，湘潭市經(jīng)濟快速增長，新型工業(yè)化進一步加速，新型城市化進程加快，將導致相當數(shù)量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)建設(shè)用地將有較大幅度地增長。
（2）交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地需求量較大
隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，根據(jù)擴大內(nèi)需及解決水資源短缺問題的迫切需要，對交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入必然加大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和標準都將得到提高，必將帶動相應(yīng)用地需求的增長。
（3）耕地面積將有所減少
經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和新型城市化進程的加速，基礎(chǔ)設(shè)施的完善，這些都將占用耕地。雖然可以通過土地整理復墾開發(fā)增加耕地供應(yīng)，通過建設(shè)用地內(nèi)部挖潛減緩建設(shè)占用耕地速度，但耕地減少的趨勢仍不可逆轉(zhuǎn)。
（4）推行新農(nóng)村建設(shè)，實施村莊集并，農(nóng)村居民點面積將減少
湘潭市提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)“百村示范工程”，加快舊村改造，將促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)村工業(yè)聚集，有相當部分缺乏規(guī)劃的自然村被縮并，并建設(shè)一批環(huán)境優(yōu)美、功能齊全的中心村，農(nóng)村“臟、亂、差”的局面將得以改變，農(nóng)村居民點面積也將有一定減少。
（5）生態(tài)休閑用地將有一定增加
湘潭市已經(jīng)做出建設(shè)生態(tài)型城市和長株潭生態(tài)休閑基地的戰(zhàn)略選擇。隨著湘江生態(tài)經(jīng)濟帶等工程的開展，各項水源保護，生態(tài)保護、景觀保護工程的實施，湘潭市將建設(shè)一批水源涵養(yǎng)林、生態(tài)林、風景林。同時，隨著人們消費結(jié)構(gòu)由“生存型”向“發(fā)展型”升級，人們對汽車、居住、休閑、娛樂、自然保護等用地需求將大幅度增加。
3．土地利用問題日益凸顯，給發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)
（1）建設(shè)用地需求持續(xù)增長，土地供求矛盾日益尖銳
湘潭市處于湖南省的重點發(fā)展地區(qū)，是長株潭城市群區(qū)域的重要組成部分，具有強大的經(jīng)濟功能和特殊的生態(tài)功能。湘潭市土地后備資源不足，工業(yè)、交通、居住等用地需求的大幅度增加，加劇了各業(yè)用地需求矛盾。
（2）耕地面積持續(xù)減少，耕地保護壓力進一步加大
土地利用變更數(shù)顯示，上一輪規(guī)劃實施以來湘潭市耕地凈減3207公頃，人均耕地逐年下降，1996年全市人均耕地面積為0.053公頃，到2005年人均耕地面積僅為0.049公頃。同時，耕地后備資源缺乏，土地整理投入不足，經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求持續(xù)增長，加劇了耕地保護的嚴峻形勢。
（3）城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺乏統(tǒng)籌，集約利用水平不高
目前，湘潭市新增建設(shè)用地過于向城鎮(zhèn)建設(shè)傾斜，農(nóng)村居民點用地減少的速度明顯低于城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的速度，城鄉(xiāng)土地利用缺乏互動。市域舊城、舊村改造滯后，閑置土地未得到及時利用。農(nóng)村居民點分布散，布局凌亂，土地閑置率較高。
（4）土地生態(tài)環(huán)境保護面臨較大壓力
湘江水質(zhì)惡化已影響到飲用水源的安全。生物資源有呈逐漸減少的趨勢。礦產(chǎn)開發(fā)帶來環(huán)境污染問題和嚴重的生態(tài)問題，造成泥石流、滑坡、崩塌、地陷等地質(zhì)災(zāi)害。區(qū)域性污染問題突出，形成了以湘鋼為代表的冶煉廢水污染，以竹埠港化工區(qū)、湘潭縣吳家巷為代表的化工廢水污染，以湘鄉(xiāng)市城區(qū)制革行業(yè)為代表的制革廢水污染等區(qū)域性污染問題。城市生活污染日趨嚴重。農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)的零散布局，造成農(nóng)村面污染擴大。生態(tài)資源和水體環(huán)境保護面臨較大壓力。
（5）土地利用行為不夠規(guī)范
湘潭市土地使用制度雖已進行了改革，但是，由于過去計劃經(jīng)濟體制下長期實行土地無償、無限期的使用，造成土地管理體制不嚴，機制不全，手段不強，宏觀管理乏力，微觀管理不嚴，土地資源浪費很大。農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途隨意性大，違法占地現(xiàn)象仍然存在，致使大量的耕地被建設(shè)占用，用地布局難以落實，也給城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化增加了難度。
二、規(guī)劃編制的依據(jù)、指導思想、原則
1．規(guī)劃依據(jù)
（1）《中華人民共和國土地管理法》；
（2）《中華人民共和國土地管理法實施條例》；
（3）《基本農(nóng)田保護條例》；
（4）《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》；
（5）《中華人民共和國城鄉(xiāng)森林法》；
（6）《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》；
（7）《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）；
（8）《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知》（國辦發(fā)[2005]32號）；
（9）《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2006]31號）；
（10）《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》（中華人民共和國國土資源部令第43號）；
（11）《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導意見的通知》（國土資廳發(fā)[2009]51號）;
（12）《湖南省人民政府關(guān)于深化改革嚴格土地管理的意見》（湘政發(fā)[2005]4號）；
（13）湖南省國土資源廳《關(guān)于市縣級土地利用總體規(guī)劃大綱主要內(nèi)容的通知》（湘國土資辦發(fā)[2005]151號）；
（14）《湖南省國土資源廳關(guān)于印發(fā)<市縣級土地利用總體規(guī)劃修編前期工作指導意見>的通知》（湘國土資辦發(fā)[2005]114號）；
（15）《湖南省國土資源廳關(guān)于<印發(fā)規(guī)范市縣級土地利用總體規(guī)劃編制工作程序的意見>的通知》（湘國土資辦發(fā)[2006]66號）；
（16）《湖南省國土資源廳關(guān)于印發(fā)<市縣級土地利用總體規(guī)劃大綱評審辦法>的通知》（湘國土資辦發(fā)[2006]92號）；
（17）《關(guān)于印發(fā)<湖南省市、縣級土地利用總體規(guī)劃成果審查細則>的通知》（湘國土規(guī)辦發(fā)[2009]19號）；
（18）《湖南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十一五規(guī)劃》；
（19）《湖南省土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）》；
（20）《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃（2008～2020）》；
（21）《“3+5”城市群綜合交通體系發(fā)展規(guī)劃（2008～2020）》；
（22）《長株潭城市群核心區(qū)空間開發(fā)與布局規(guī)劃》；
（23）《湘江生態(tài)經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)總體規(guī)劃》；
（24）《“3+5”城市群城際鐵路線網(wǎng)規(guī)劃》
（25）《湘潭市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十一五規(guī)劃》；
（26）《長株潭城市群湘潭市域規(guī)劃（2008～2020）》；
（27）《湘潭市城市總體規(guī)劃（2008～2020）》；
（28）《湖南省湘潭市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）大綱》。
2．指導思想
（1）貫徹落實科學發(fā)展觀，按照保護資源、保障發(fā)展、維護權(quán)益、服務(wù)社會的要求，統(tǒng)籌耕地保護、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)對土地的需要，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理安排與布局，統(tǒng)籌區(qū)域用地布局與重點地區(qū)重點項目用地需求，統(tǒng)籌人的生存發(fā)展與環(huán)境的和諧友好，切實保障生態(tài)用地需求。
（2）以國家和省市有關(guān)土地利用的政策法規(guī)為準則，節(jié)約集約利用土地，嚴格保護耕地、落實最嚴格的土地管理制度。
（3）以服務(wù)于全市經(jīng)濟社會發(fā)展為根本出發(fā)點，落實國家“中部崛起”、湖南省“富民強省”以及長株潭城市群“兩型”社會建設(shè)的要求，重點保障先進制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)用地需求。
（4）以節(jié)約集約利用土地為基本要求，切實轉(zhuǎn)變用地觀念、創(chuàng)新用地模式、完善用地機制，堅持用發(fā)展與改革的辦法，解決土地利用問題。
（5）正確處理發(fā)展與保護、需要與可能、局部與整體、當前與長遠之間的關(guān)系。
3．規(guī)劃原則
湘潭市本輪土地規(guī)劃修編以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅持“五個統(tǒng)籌”，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，切實遵循以下原則：
（1）嚴格保護耕地，統(tǒng)籌各業(yè)用地。堅持從保障糧食、經(jīng)濟、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定出發(fā)，嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，堅持耕地占補平衡中數(shù)量和質(zhì)量并重，積極推進土地整理復墾、基本農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田改造，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。落實最嚴格的土地用途管制制度，合理控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點，整合土地資源，統(tǒng)籌安排各業(yè)各類用地，引導人口、產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素合理配置。
（2）推進節(jié)約集約用地，轉(zhuǎn)變土地利用方式。按照建設(shè)資源節(jié)約型社會的要求，以節(jié)約集約利用土地為核心，創(chuàng)新土地利用模式，積極拓展建設(shè)用地空間，切實轉(zhuǎn)變土地利用方式，推動土地利用方式由外延擴張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變。
（3）構(gòu)建人地和諧，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)和生態(tài)建設(shè)。按照建設(shè)環(huán)境友好型社會的要求，統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，合理安排土地利用布局，強化國土綜合整治，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)土地利用、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的綜合平衡，構(gòu)建和諧人地關(guān)系。
（4）強化土地宏觀調(diào)控，兼顧土地利用各方利益。加強區(qū)域土地利用調(diào)控，完善規(guī)劃實施的保障措施，實行差別化的區(qū)域土地利用政策，妥善處理各方面的突出矛盾，兼顧各種利益關(guān)系，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，實現(xiàn)土地利用綜合效益的最大化。
三、規(guī)劃編制的簡要過程
本規(guī)劃編制嚴格執(zhí)行規(guī)劃修編程序，堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針，科學系統(tǒng)地安排規(guī)劃修編各項工作，切實提高規(guī)劃決策水平。
1．規(guī)劃編制前期工作階段
2003年底~2006年初，編制上一輪規(guī)劃實施評價報告和新一輪規(guī)劃指標測算報告，開展了規(guī)劃修編前的“四查清、四對照”工作。根據(jù)新的要求，制定了工作方案、技術(shù)方案，成立規(guī)劃修編領(lǐng)導小組和辦公室，落實工作經(jīng)費，召開全市規(guī)劃修編工作動員會，組織人員培訓、學習。2007年3月，完成了市城區(qū)2005年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)核查，并通過湖南省國土資源廳確認。
2006年3月~9月，收集國土資源局各職能科室、市發(fā)改委、市統(tǒng)計局、市交通局、市水利局、市建設(shè)局、市規(guī)劃局、市環(huán)保局等部門的資料，同時聽取他們在用地中發(fā)現(xiàn)的問題和未來規(guī)劃期內(nèi)對建設(shè)用地的需求情況。到雨湖區(qū)、岳塘區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，湘潭縣、湘鄉(xiāng)市、韶山市開展調(diào)研，收集了專題研究的第一手資料，并將收集到的資料進行匯總、整理、轉(zhuǎn)成電子文件。
2006年4月~2007年3月，撰寫完成專題初稿。2007年4月，專題研究成果經(jīng)市國土資源局審查、專家和政府審查；7月底，通過省廳對湘潭市規(guī)劃修編前期工作驗收。
2．規(guī)劃大綱編制階段
2007年9月~11月，完成十個專項規(guī)劃，為編制規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)。同期依據(jù)上級下達的“影子指標”，結(jié)合湘潭市實際，綜合專題研究成果，匯總協(xié)調(diào)部門用地規(guī)劃初步結(jié)論，編制形成規(guī)劃大綱的初步成果，征求湘潭市轄各縣市區(qū)人民政府、各縣市國土資源局和相關(guān)部門、廣大群眾對規(guī)劃大綱的意見和建議。
2007年12月~2008年5月，在充分吸收各界對規(guī)劃大綱的意見后，修改完善形成規(guī)劃大綱送審稿，經(jīng)湘潭市人民政府審查同意，報送湖南省國土資源廳審查。2007年12月，規(guī)劃大綱通過湖南省國土資源廳審查，2008年2月送國土資源部審查。2008年3月－2009年1月，先后根據(jù)國土資源部專家初審意見和上級規(guī)劃下達的主要土地利用指標，進一步修改完善規(guī)劃大綱，報部審查。2009年5月，大綱原則通過國土資源部辦公廳的審查，根據(jù)審查意見，按照湖南省國土資源廳的指導，修改完善大綱。
3．規(guī)劃成果形成階段
2009年2月，根據(jù)下達指標，結(jié)合湘潭市“兩型”社會建設(shè)的新要求，分解規(guī)劃目標，落實用地空間布局，編制選定規(guī)劃方案，形成初步成果。月底，湘潭市人民政府邀請湖南省國土資源廳有關(guān)單位領(lǐng)導和專家，組織規(guī)劃領(lǐng)導小組成員單位，對規(guī)劃初步成果征求意見，根據(jù)意見修改與完善。
2009年5月，根據(jù)國土資源部辦公廳對規(guī)劃大綱的審查意見，按照湖南省國土資源廳的指導，結(jié)合征求意見情況，編制形成規(guī)劃成果；根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》，開展規(guī)劃聽證會，征求村民代表、企事業(yè)單位代表意見。
2009年6月，湘潭市國土資源局邀請規(guī)劃修編咨詢機構(gòu)的專家和系統(tǒng)內(nèi)的一些領(lǐng)導和業(yè)務(wù)骨干、規(guī)劃編制技術(shù)單位的領(lǐng)導和專家，先后對規(guī)劃文本、說明、圖表等進行技術(shù)審查，提出技術(shù)審查意見和修改完善建議。之后，湘潭市土地利用修編領(lǐng)導小組辦公室組織相關(guān)成員單位，對規(guī)劃成果進行審查，根據(jù)意見修改完善規(guī)劃成果。
2009年7月，在湘潭市國土資源局門戶網(wǎng)站公布規(guī)劃征求意見稿，公開征求有關(guān)單位和各界人士的意見。根據(jù)意見，修改形成規(guī)劃成果送審稿。市人民政府召開常務(wù)會議，專題審查規(guī)劃，會議同意規(guī)劃上報審批。
4．規(guī)劃審批階段
2009年7月中旬，根據(jù)湘國土規(guī)辦發(fā)[2009]19號文件要求，規(guī)劃成果報送湖南省土地利用總體規(guī)劃修編領(lǐng)導小組辦公室進行形式審查。8月上旬，將根據(jù)審查形式意見修改完善的成果湖南省直有關(guān)部門單位征求意見。9月下旬，規(guī)劃成果通過湖南省土地利用總體規(guī)劃修編領(lǐng)導小組辦公室初步審查。11月底，規(guī)劃成果送國務(wù)院有關(guān)部委審查。2010年3月，根據(jù)國家有關(guān)部委意見，完成規(guī)劃成果修改，送國務(wù)院審批。
