來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)
土地是城鎮(zhèn)化建設(shè)的保障，交通基建需要用地、新建園區(qū)需要用地、改善居民住房同樣需要用地。然而，城鎮(zhèn)的建設(shè)用地總量卻是有限的，增量也是有限的，如何為城鎮(zhèn)化發(fā)展騰出足夠的開(kāi)拓空間，是全國(guó)各地在對(duì)城鎮(zhèn)化路徑的探索過(guò)程中繞不開(kāi)的一項(xiàng)重要議題，吉林省也并不例外。伴隨著吉林省城鎮(zhèn)化的發(fā)展，工業(yè)項(xiàng)目和城市建設(shè)用地不斷增加，使得土地指標(biāo)嚴(yán)重緊缺，再加上一些城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民點(diǎn)和土地分布零散，土地利用率低，很大程度上制約了城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。
吉林省政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人向中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，大部分示范城鎮(zhèn)都面臨缺少建設(shè)用地指標(biāo)的問(wèn)題，搞好土地運(yùn)作、保障建設(shè)用地供給已經(jīng)成了政府工作的著力點(diǎn)。
集約利用土地
該負(fù)責(zé)人坦言道，保障建設(shè)用地供給的難度并不小。吉林省政府充分認(rèn)識(shí)到，以土地外延擴(kuò)張是不可持續(xù)的，過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政也是不可持續(xù)的，大規(guī)模低成本征地更是不可持續(xù)的。因此，解決問(wèn)題的思路，自然被放在了如何集約利用土地上。
他表示，吉林省政府對(duì)這一問(wèn)題的解決渠道，首先就是要挖掘存量。也就是在不擴(kuò)大建設(shè)用地比例的基礎(chǔ)上，盤(pán)活資源，具體指的是復(fù)墾工礦廢棄地，開(kāi)發(fā)低丘緩坡地，充分利用批而未建土地，把一些鐵路、公路、磚瓦沙石場(chǎng)等閑置的、低效的用地騰出來(lái)。同時(shí)，盤(pán)活存量土地資源、拓展建設(shè)用地空間，首先要做的就是摸清家底，編制規(guī)劃，制定開(kāi)發(fā)復(fù)墾的計(jì)劃。
第二個(gè)思路則是擴(kuò)大增量。該負(fù)責(zé)人表示，以目前的情況看，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，是緩解建設(shè)用地供需矛盾行之有效的措施。通過(guò)土地增減掛鉤政策來(lái)盤(pán)活存量農(nóng)村建設(shè)用地和閑置土地，在耕地面積不減少、質(zhì)量不降低的條件下為工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)拓展出用地空間。目前22個(gè)鎮(zhèn)中有蘭家鎮(zhèn)、合隆鎮(zhèn)、卡倫鎮(zhèn)、合心鎮(zhèn)、奢嶺鎮(zhèn)、孤店子鎮(zhèn)、岔路河鎮(zhèn)等7個(gè)示范城鎮(zhèn)已經(jīng)開(kāi)展了土地增減掛鉤試點(diǎn)工作或項(xiàng)目已入庫(kù)，入庫(kù)土地指標(biāo)590公頃。
而另一個(gè)渠道則是提高土地的集約利用度。該負(fù)責(zé)人解釋道，這也就是說(shuō)要建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)聚集區(qū)。他向記者舉例道，如示范城鎮(zhèn)之一的卡倫鎮(zhèn)，落戶其中的中小企業(yè)孵化基地，由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房，集約節(jié)約利用了土地，提高了了項(xiàng)目的密度和投資的強(qiáng)度。與原有的項(xiàng)目建設(shè)方式比，節(jié)約了16.6公頃土地，投資強(qiáng)度由原來(lái)的2000元/平方米提高到3000元/平方米，容積率由原來(lái)的0.7提高到1.23，收益由每公頃6萬(wàn)元提高到8萬(wàn)元，就業(yè)人員由每公頃30人提高到40人。
他同時(shí)表示，還有的鎮(zhèn)區(qū)具備了建設(shè)服務(wù)業(yè)聚集區(qū)的條件，如商貿(mào)物流、文化旅游等，通過(guò)集聚發(fā)展帶來(lái)的集聚效益，既集約利用了土地，也形成了產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，這也將成為園區(qū)未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)資本。
增減掛鉤，自主自愿
該負(fù)責(zé)人提到的擴(kuò)大吉林省建設(shè)用地增量的主要措施——“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”，指的是城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，也就是將農(nóng)村以宅基地為主的建設(shè)用地復(fù)墾，而同時(shí)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將這部分指標(biāo)放入城鎮(zhèn)中使用。在保證規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約建設(shè)用地，使城鄉(xiāng)用地布局更加合理。據(jù)了解，吉林省于2008年被列入國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。
從“增減掛鉤政策”的定義不難看出，它對(duì)加速城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的幫助是巨大的。該負(fù)責(zé)人告訴記者，從吉林省的試點(diǎn)情況看，建設(shè)用地增減掛鉤可有效促進(jìn)“三集中”，即住宅向社區(qū)集中、土地向規(guī)模集中、人口向城鎮(zhèn)集中，這也是當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)最重要的手段。同時(shí)，通過(guò)實(shí)行建設(shè)用地增減掛鉤，不但可以有效保護(hù)耕地，促進(jìn)集約節(jié)約利用土地，更為重要的是，在一定程度上解決了土地從哪里來(lái)，人向哪里去，怎樣持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。也正于此，加快開(kāi)展土地增減掛鉤工作成為了吉林省在未來(lái)的工作要點(diǎn)。
在具體的試行過(guò)程中，吉林省的經(jīng)驗(yàn)總體上可以總結(jié)為4點(diǎn)。首先是要選取適合的推進(jìn)方式。該負(fù)責(zé)人表示，在推進(jìn)方式上，吉林省主要有兩種模式。在以“城”為主的城鎮(zhèn)，可采取整村推進(jìn)的模式，就近集中安置。而在以“田”為主的城鎮(zhèn)，則應(yīng)是由點(diǎn)到面，漸近擴(kuò)展。
尊重農(nóng)民的意愿是政策試行的前提。他表示，在開(kāi)展土地增減掛鉤中，要將尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益貫穿始終，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保程序公正，特別是涉及村莊撤并的，要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)組織，農(nóng)民為主體來(lái)自主決定，不能強(qiáng)拆強(qiáng)建。在拆舊建新土地互換、土地復(fù)墾后的經(jīng)營(yíng)方式上，要讓農(nóng)民有多種方式的選擇。另外，還要確保結(jié)果公正，確保收益權(quán)能夠得以實(shí)現(xiàn)，土地收益應(yīng)該返還項(xiàng)目區(qū)，土地出讓政府收益的部分，要返給農(nóng)民和村集體，增值收益要在村集體和農(nóng)民之間合理分配，支持村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。而最后，則需要關(guān)注農(nóng)轉(zhuǎn)非后農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。
在籌措啟動(dòng)資金方面，該負(fù)責(zé)人表示，目前國(guó)家正在研究相關(guān)投融資體制，城鎮(zhèn)化建設(shè)靠多補(bǔ)貼、高負(fù)債的方式來(lái)籌集資金的模式會(huì)被逐漸淘汰，取而代之的是積極引進(jìn)社會(huì)資本參與。同時(shí)，可以搭建融資平臺(tái)，以增減掛鉤土地收益的預(yù)期來(lái)進(jìn)行抵押貸款。
政策在實(shí)施過(guò)程中與表土剝離的相結(jié)合，則是在結(jié)合了吉林省的地方特色之后提出的。在充分考慮黑土地資源保護(hù)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)建設(shè)占用耕地的耕作層進(jìn)行土壤剝離工作，剝離后的表土用于改造澇洼塘、改良土壤、建設(shè)用地復(fù)墾，以及完成中低產(chǎn)田改造及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，增加有效耕地面積，增加農(nóng)民收入。
孤店子鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑是對(duì)這項(xiàng)工作最好的注釋。記者在走訪過(guò)程中了解到，孤店子鎮(zhèn)開(kāi)展了建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離工作后，剝離后的表土改造澇洼塘10公頃、改良土壤20公頃、建設(shè)用地復(fù)墾140公頃及建設(shè)日光溫室5公頃，完成了中低產(chǎn)田改造及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，增加了有效耕地面積、增加了農(nóng)民的收入。
