【摘要】：目前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在全國(guó)各地廣泛開展,聲勢(shì)浩大。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,增加了農(nóng)民收入,但也存在一些問題。應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿的前提下因地制宜促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
1我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
1.1從規(guī)模上來看,據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì),2008年底全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)0.072億hm2,占農(nóng)戶承包耕地總面積的8.90%,到2009年底,全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)0.10億hm2,超過全國(guó)承包耕地面積的12%。據(jù)廣東省農(nóng)業(yè)廳的一組數(shù)據(jù)顯示,截至2007年12月底,廣東省流轉(zhuǎn)面積達(dá)28.13萬hm2,占農(nóng)村家庭承包面積的14.40%。在浙江等省份,流轉(zhuǎn)比例已近30%。
1.2從流轉(zhuǎn)模式上來看,據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì),目前的土地流轉(zhuǎn)主要有同村內(nèi)轉(zhuǎn)包、對(duì)外轉(zhuǎn)讓、土地互換、出租、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股等五種模式,此外,一些地方還有分季流轉(zhuǎn)、土地托管等細(xì)分模式。土地的集中,造就了眾多種糧大戶、規(guī)模農(nóng)場(chǎng),也吸引了更多工商資本和外資的介入,農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)主體日益多元化。
1.3從流轉(zhuǎn)市場(chǎng)程度上來看,隨著土地流轉(zhuǎn)的蓬勃展開,中國(guó)正在形成一個(gè)龐大的農(nóng)村土地市場(chǎng)。農(nóng)村發(fā)展研究所以目前中國(guó)每hm2農(nóng)地538美元的租金中位數(shù)、30a租期、5%的回報(bào)計(jì)算,每hm2農(nóng)地的價(jià)值約為1萬美元,全國(guó)1.20億hm2耕地的總市值則約為1.20萬億美元。以其中11%完成流轉(zhuǎn)計(jì),市場(chǎng)規(guī)模已達(dá)1 320億美元。但這還是一個(gè)剛剛起步的市場(chǎng),交易雙方如何為每一塊土地準(zhǔn)確定價(jià)仍是一個(gè)問題,新興的土流網(wǎng)、搜地網(wǎng)、流轉(zhuǎn)土地信息網(wǎng)等一批農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介的出現(xiàn),則有助于這一市場(chǎng)更加透明,定價(jià)更趨市場(chǎng)化。民間機(jī)構(gòu)之外,許多地方政府也成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,對(duì)接流轉(zhuǎn)信息。成都聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所還設(shè)立了非盈利的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所,其交易范圍包括林權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)等,并僅對(duì)土地受讓者收費(fèi)。北京通州區(qū)則率先建立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格評(píng)估機(jī)制,按其測(cè)算,當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本價(jià)格為每667m2 1 000元,具體在800～1 600元間浮動(dòng)。
2農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極作用
2.1農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),節(jié)約了農(nóng)業(yè)資源,提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),使土地相對(duì)集中,有利于資金的投入和資源配置的優(yōu)化,有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)和機(jī)械化作業(yè),有效地提高土地生產(chǎn)能力,提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。而且土地流轉(zhuǎn)有助于解決近年來耕地閑置,即拋荒現(xiàn)象。僅浙江省春季拋荒的20萬hm2田被流轉(zhuǎn)后種起來,每年就可以增加10多億kg糧食。這對(duì)于當(dāng)前糧食生產(chǎn)意義重大。尤其是在當(dāng)前我國(guó)耕地面積緊張以及出現(xiàn)全球糧食安全問題的情況下,充分利用農(nóng)業(yè)資源,就尤為重要。
2.2通過各種形式的土地流轉(zhuǎn),促進(jìn)了農(nóng)地的規(guī)模開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營(yíng),為區(qū)域化種植、特色農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)提供了便利,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí),提高了農(nóng)產(chǎn)品附加值,對(duì)增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,爭(zhēng)奪國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)權(quán),有著重要的推動(dòng)作用。土地流轉(zhuǎn)前,土地分散經(jīng)營(yíng),農(nóng)民主要以自給自足為目的,種植品種齊全,成本高,商品率低;土地流轉(zhuǎn)后,實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng),連片種植,區(qū)域化生產(chǎn),調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),可以充分發(fā)揮地區(qū)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),也有利于農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展,在降低種植成本的基礎(chǔ)上提高農(nóng)產(chǎn)品附加值,增強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
2.3一方面,規(guī)模經(jīng)營(yíng)的業(yè)主通過引用新品種、運(yùn)用新技術(shù)、實(shí)施機(jī)械化,降低生產(chǎn)成本,提高產(chǎn)出量,獲得規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來的增值收益。另一方面,土地轉(zhuǎn)出戶取得土地租金收入,以農(nóng)戶平均承包土地0.50hm2、流轉(zhuǎn)價(jià)格每667m2 300元/a計(jì)算,農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以為每戶帶來2 250元左右的穩(wěn)定收入。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù),受農(nóng)地流轉(zhuǎn)加快影響,2009年上半年農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收入增長(zhǎng)21.40%。轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民,還有不少被受讓機(jī)構(gòu)雇為農(nóng)業(yè)工人,在原有土地上從事種植等工作,從而獲得租金與工資的雙重收入。
2.4通過土地流轉(zhuǎn),各地已培育了一大批農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)企業(yè)和種養(yǎng)大戶,這些規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體又成為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的生力軍,從而使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性循環(huán)。
3農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的一些問題
3.1不少地方流于形式,不重實(shí)效,行政色彩濃厚,有拔苗助長(zhǎng)之勢(shì),把促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)當(dāng)成行政任務(wù)、政績(jī)工程,不尊重農(nóng)民意愿,肆意侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)的例子比比皆是。
3.2盲目的求新、效仿、推廣,違背因地制宜的原則。中央鼓勵(lì)各地采取多種形式實(shí)施土地流轉(zhuǎn),鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新。但在創(chuàng)新時(shí),一定要嚴(yán)格維護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益,充分考慮新模式的風(fēng)險(xiǎn)性和適用性。比如2007年重慶在土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)時(shí)采用的“股田公司制”,一方面與現(xiàn)行的土地承包制度發(fā)生沖突,另一方面,一旦入股企業(yè)破產(chǎn),土地則可能用于償還債務(wù),農(nóng)民面臨失地風(fēng)險(xiǎn),因而被中央叫停。土地流轉(zhuǎn)的模式很多,究竟采取何種模式,要視當(dāng)?shù)氐木唧w情況而定。我國(guó)幅員遼闊,地形差異很大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低有別,各地農(nóng)民和地方官員的思想意識(shí)差別很大,土地流轉(zhuǎn)模式具有一定的不可復(fù)制性,因此盲目的效仿和推廣其它地區(qū)的流轉(zhuǎn)模式,不僅達(dá)不到預(yù)期目的,還會(huì)引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。
3.3農(nóng)地流轉(zhuǎn)的機(jī)制不完善,流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范。當(dāng)前農(nóng)村缺乏科學(xué)合理的土地價(jià)格體系,農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定帶有很大的主觀隨意性,雖然目前已經(jīng)成立了一些土地流轉(zhuǎn)的中介組織。但總體上仍相當(dāng)匱乏,還沒有形成比較完善的中介服務(wù)體系。市場(chǎng)信息無穩(wěn)定的信息傳遞渠道,農(nóng)村土地金融信用尚未得到發(fā)展,土地市場(chǎng)資金緊缺,農(nóng)戶之間私下轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的交易行為,既沒有任何權(quán)威性的法規(guī)可遵循,又缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)則、監(jiān)督機(jī)構(gòu),保證規(guī)范運(yùn)作,結(jié)果造成交易成本高、交易缺乏透明度和公正性,而且使交易大多數(shù)只能局限在本村、本小組的小范圍內(nèi),無法在更大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地資源的合理流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。
3.4農(nóng)地規(guī)模要取得預(yù)期效果需要一定的條件,比如勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會(huì)資本的踴躍回流農(nóng)業(yè)、社會(huì)化服務(wù)不斷完善等。一旦這些條件不成熟,卻一味地加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)追求經(jīng)營(yíng)的規(guī)模,其結(jié)果不僅不能取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益,還會(huì)造成資源的浪費(fèi),甚至引發(fā)一系列社會(huì)問題。農(nóng)地的規(guī)模不是越大越好,而是有一個(gè)度,這個(gè)度沒有一個(gè)具體統(tǒng)一的指標(biāo)。而很多人對(duì)這個(gè)問題認(rèn)識(shí)不清,盲目的求大,甚至認(rèn)為中國(guó)應(yīng)該像美國(guó)、加拿大那樣,一個(gè)農(nóng)民家庭種幾萬畝地的農(nóng)場(chǎng)。
4促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的對(duì)策
4.1要因地制宜,合理流轉(zhuǎn)
推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上要和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和工業(yè)城市吸納農(nóng)業(yè)人口的能力相吻合。目前我們國(guó)家人多地少,我國(guó)人均耕地?cái)?shù)只及美國(guó)人均數(shù)的11%、加拿大的5%,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平較低,吸納農(nóng)業(yè)人口的能力較弱,所以拼命去追求,一定要實(shí)現(xiàn)像美國(guó)、加拿大,一個(gè)農(nóng)民家庭種幾萬畝地的農(nóng)場(chǎng),這實(shí)際不現(xiàn)實(shí)。所以我們只能在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化逐漸推進(jìn)的過程中,逐漸地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口,使留在農(nóng)村的農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)規(guī)模能逐步的擴(kuò)大,中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化應(yīng)該是這樣一種道路。而且,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū),其農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度、模式上也應(yīng)該有所不同,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的新模式不一定適用于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。各地要考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平,農(nóng)民的思想意識(shí),流轉(zhuǎn)主體的情況、地形地貌等,不能搞一刀切,不能盲目借鑒。
4.2完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制
積極培育農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體,完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),建立完善的土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)體系;建立科學(xué)合理的土地價(jià)格體系;完善法律法規(guī),堅(jiān)持以合同形式來確定和明晰承包雙方責(zé)、權(quán)、利,將土地流轉(zhuǎn)行為法制化;要完善流轉(zhuǎn)檔案制度,加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的備案、登記和檔案管理。建立流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制和保障機(jī)制?？稍诖寮?jí)、鎮(zhèn)級(jí)、市級(jí)分別成立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解小組、調(diào)解庭、仲裁庭,解決土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛。市政府和各鎮(zhèn)每年列支專項(xiàng)資金,保證土地流轉(zhuǎn)和土地糾紛調(diào)解工作的需要。另外要做好土地流轉(zhuǎn)的配套服務(wù)工作。完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系和剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移機(jī)制將大大促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。
4.3政府要明確自身定位,做好土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和服務(wù)工作
在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中,政府應(yīng)搞好服務(wù)工作,主要以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段間接的引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn),而不是行政命令,強(qiáng)制農(nóng)民執(zhí)行。政府要做好價(jià)格調(diào)控、稅收調(diào)節(jié)、法律規(guī)范、組織調(diào)控、利益維護(hù)等工作,為土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供充足的外部拉動(dòng)力與內(nèi)部推動(dòng)力。
4.4要尊重農(nóng)民的意愿,循序漸進(jìn)
在我國(guó)現(xiàn)行的土地制度下,農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有,經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民所有,因此在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí),首先必須征得農(nóng)民同意。尤其在農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全的情況下,土地對(duì)農(nóng)民有著十分重要的意義,土地既承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)功能,還承擔(dān)著社會(huì)保障功能。中央也一再?gòu)?qiáng)調(diào),土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則。盡管土地流轉(zhuǎn)后,農(nóng)民的收入會(huì)增加,轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民也會(huì)有更多選擇,但是在現(xiàn)有的戶籍制度下,他們既不能成為市民,又無地可種,只能給別人打工,當(dāng)雇工,這讓他們?cè)谏矸萆咸幱谝环N尷尬的境地。這對(duì)農(nóng)村社會(huì)的影響是非常大的(陳錫文,2009)。因此流轉(zhuǎn)必須是建立在農(nóng)民依法自愿有償基礎(chǔ)上的流轉(zhuǎn),不允許外力去強(qiáng)推,一定要循序漸進(jìn),要遵循法律和政策。
