為深入貫徹落實《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》和《中共河南省委關(guān)于科學推進新型城鎮(zhèn)化的指導意見》》(豫發(fā)〔2014〕1號)、《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》,結(jié)合我省實際,扎實有效推進國家和省級新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作,特制定本實施方案。
一、總體要求
(一)指導思想。深入貫徹落實《河南省全面建成小康社會加快現(xiàn)代化建設戰(zhàn)略綱要》,以人的城鎮(zhèn)化為核心,以提升質(zhì)量為關(guān)鍵,統(tǒng)籌推動國家和省級試點地方加快推進規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、公共服務均等化、新農(nóng)村等重點領域建設,在建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中的促進機制等方面,充分發(fā)揮改革試點的作用,大膽探索、試點先行,尋找規(guī)律、凝聚共識,創(chuàng)造可復制、可推廣的經(jīng)驗和模式。
(二)基本原則。
——堅持制度創(chuàng)新、試點先行。著力破除現(xiàn)行體制機制束縛阻礙,探索形成推進新型城鎮(zhèn)化的新體制、新機制,通過改革進一步釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?使市場在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用。
——堅持省級指導、地方為主。按照國家總體部署,省加強對試點地方的指導,賦予先行先試的配套政策。試點地方按照試點要求,充分發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性,探索體制改革和機制創(chuàng)新的路徑。
——堅持綜合推進、重點突破。試點地方既要統(tǒng)籌兼顧重點試點任務,又要從本地實際出發(fā),選擇本地亟需突破的發(fā)展和改革瓶頸,通過綜合和分類改革,率先試驗,強力推進,務求實效。
——堅持因地制宜、有序推進。根據(jù)各試點地方發(fā)展實際,科學確定建設任務和推進時序,有層次地開展體制機制改革試驗,積極探索不同區(qū)域、不同發(fā)展階段地方加快新型城鎮(zhèn)化進程的有效路徑。
二、試點范圍和時間
(一)試點地方。
1.國家層面試點。洛陽市、濮陽市、蘭考縣、新鄭市和禹州市按照國家批復的新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案推進,濟源市、林州市按照中小城市綜合改革試點工作要求推進。
2.省級層面試點。鞏義市、滑縣、鄧州市、鹿邑縣、汝州市、長垣縣、永城市、固始縣、新蔡縣、通許縣、舞鋼市、?？h、獲嘉縣、孟州市、臨潁縣、靈寶市、西峽縣、夏邑縣、新縣、項城市、平輿縣按照本方案要求編制實施方案,開展試驗示范。
(二)試點時間。從2014年年底開始,并根據(jù)情況不斷完善方案;到2017年,各試點地方試點工作取得階段性成果,形成可復制、可推廣的經(jīng)驗;2018—2020年,逐步在全省范圍內(nèi)推廣試點地方的成功經(jīng)驗。
三、體制機制改革任務
(一)建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制。加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本定期監(jiān)測,合理測算本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本,建立健全政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制,根據(jù)成本分類,明確成本承擔主體和支出責任。按照事權(quán)與支出責任相適應的原則,合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會保障等公共服務方面的事權(quán)。
(二)建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制。把政府債務納入全口徑預算管理,編制公開透明的城市政府資產(chǎn)負債表。針對不同項目性質(zhì)設計差別化融資模式與償債機制,探索設立城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)基金,通過省政府合理發(fā)行建設債券,創(chuàng)新區(qū)域開發(fā)金融服務,深化與政策性金融機構(gòu)的合作,理順市政公用產(chǎn)品和服務價格形成機制,推動企業(yè)通過政府與社會資本合作等模式進入特許經(jīng)營領域,鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。
(三)建立農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中的促進機制。堅持激勵與基本保障并舉,以產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、土地集約為核心,強化“一基本兩牽動三保障”(產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本,住房、學校牽動,社會保障、農(nóng)民權(quán)益保障、基本公共服務保障),在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等領域研究制定吸引農(nóng)村人口進城的優(yōu)惠政策,建立完善促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中的政策體系,吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最大限度地向以縣城為主體的中小城市轉(zhuǎn)移。
(四)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。保留進城農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)不變,加快推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,賦予農(nóng)民對承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能,加快發(fā)展土地股份合作社、土地承包經(jīng)營權(quán)信托公司、“土地托管”合作社。結(jié)合不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實施,加快推進房地一體的農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權(quán)確權(quán)頒證工作。健全城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外農(nóng)民宅基地退出機制,審慎穩(wěn)妥建立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓制度以及已退出宅基地再開發(fā)利用機制。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革,探索集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法和集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式,保護成員的集體財產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。
(五)綜合推進體制機制改革創(chuàng)新。鼓勵試點地方從推進新型城鎮(zhèn)化實際出發(fā),在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機制、城市“五規(guī)”(產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、土地、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施和公共服務設施規(guī)劃)合一制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理體制、城市生態(tài)文明制度、城市社會治理體系,以及創(chuàng)新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建設等方面開展形式多樣、富有特色的改革探索。
四、重點建設任務
根據(jù)各試點地方發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)基礎、財力狀況、資源稟賦等,因地制宜選擇優(yōu)先推進的重點建設工作,力爭率先取得突破,為全省推進新型城鎮(zhèn)化提供經(jīng)驗。
(一)完善“五規(guī)”合一規(guī)劃體系。充分發(fā)揮規(guī)劃引導調(diào)控作用,按照“五規(guī)”合一的要求,編制經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,促進全域一體化發(fā)展。健全空間規(guī)劃體系,強化主體功能區(qū)基礎約束功能,結(jié)合永久基本農(nóng)田劃定工作,依法依規(guī)修改、修編城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。加強規(guī)劃銜接協(xié)調(diào),制定規(guī)劃編制規(guī)程和技術(shù)規(guī)范,搭建規(guī)劃共享信息平臺。
(二)推進產(chǎn)城互動發(fā)展。加快城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展,通過產(chǎn)業(yè)集聚促進人口集中、城鎮(zhèn)發(fā)展,以城鎮(zhèn)發(fā)展為產(chǎn)業(yè)集聚創(chuàng)造條件,以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn),形成產(chǎn)業(yè)集聚、就業(yè)增加、人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)城融合發(fā)展的新格局。圍繞集聚人口、擴大就業(yè)、拉動內(nèi)需,加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體建設,充分利用要素成本優(yōu)勢,積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè),積極發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè),培育壯大百億級特色產(chǎn)業(yè)集群。
(三)加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。貫徹落實《河南省人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的實施意見》(豫政〔2014〕83號),調(diào)整戶口遷移政策,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,出臺具體可操作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶標準,并向社會公布。根據(jù)財政保障能力,按照梯度賦權(quán)的原則,有序推進就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等基本公共服務均等化。實施農(nóng)民工技能培訓計劃,逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策扶持范圍,同等落實職業(yè)培訓補貼和職業(yè)技能鑒定補貼政策。大規(guī)模推進保障性安居工程建設,把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系,將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度覆蓋范圍,研究出臺支持農(nóng)民工家庭購買普通商品住房的優(yōu)惠政策。將進城務工人員隨遷子女義務教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范圍,逐步完善并落實隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學費和普惠性學前教育的政策。探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度,進一步完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度,推動新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度合并實施,逐步提高補助標準。探索逐步將符合條件的農(nóng)民工納入最低生活保障、醫(yī)療救助保障體系。
(四)提升城鎮(zhèn)綜合承載能力。按照產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體、集約緊湊、生態(tài)宜居、彰顯特色理念,推進老城區(qū)綠色生態(tài)改造,引導教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共資源向新城區(qū)轉(zhuǎn)移,適度提高規(guī)劃建設標準,加快道路、供水、供氣、供電、供暖、通信、污水垃圾等基礎設施和城市綠地系統(tǒng)建設,完善城區(qū)綜合服務功能,提升城市現(xiàn)代化品質(zhì),增強綜合承載能力。
(五)分類推進新農(nóng)村建設。按照產(chǎn)業(yè)、村莊、土地、生態(tài)和公共服務規(guī)劃合一的要求,因地因時因勢推進新農(nóng)村建設。將城中村、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的村莊納入城市進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理,建設城鎮(zhèn)社區(qū),同步推進集體資產(chǎn)改制、居民身份轉(zhuǎn)換、配套設施完善,改善居民居住條件。按照成熟一個、規(guī)劃一個、審定一個、實施一個的原則,以城郊村、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)周邊村、特色經(jīng)濟強村為重點,有序推進新農(nóng)村建設引導點建設。有效控制缺乏產(chǎn)業(yè)支撐村莊的規(guī)模,以污水、垃圾設施建設為重點,加強人居環(huán)境綜合整治,統(tǒng)籌教育、文化、醫(yī)療等服務設施和商業(yè)網(wǎng)點布局,改善基本生產(chǎn)生活條件。有序啟動深山區(qū)等不具備開發(fā)發(fā)展條件地區(qū)的村莊異地搬遷。落實傳統(tǒng)村落和民居保護規(guī)劃,保留歷史文化傳承。
五、配套政策
加強部門間政策協(xié)同配合,推動新型城鎮(zhèn)化相關(guān)政策和改革舉措率先在試點地方落地。試點地方所在省轄市參照省級做法研究制定相關(guān)配套政策。
(一)轉(zhuǎn)移支付政策。省財政廳研究制定支持試點地方建設和改革的專項政策,研究建立省級轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制,結(jié)合城鎮(zhèn)基本公共服務全覆蓋成效分配新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移支付資金。
(二)土地政策。省國土資源廳研究制定支持試點地方建設和改革的專項政策,建設用地指標分配時優(yōu)先向試點地方傾斜。
(三)融資政策。省政府金融辦、省財政廳、發(fā)展改革委等研究制定金融、財政、投融資等支持試點地方建設和改革的專項政策,省政府發(fā)行的政府債券轉(zhuǎn)貸額度優(yōu)先向試點地方傾斜。支持洛陽市優(yōu)先納入國家開發(fā)銀行總行2015年度系統(tǒng)性融資規(guī)劃聯(lián)合編制名錄,鼓勵國家開發(fā)銀行河南省分行為濮陽市、蘭考縣、新鄭市、禹州市等國家和鞏義市等省級試點地方編制系統(tǒng)性融資規(guī)劃,提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務。國家和省級有關(guān)產(chǎn)業(yè)基金優(yōu)先支持試點地方與金融機構(gòu)設立城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)基金。
(四)其他政策。省有關(guān)部門在制定農(nóng)民工職業(yè)技能培訓、城鎮(zhèn)保障性住房建設、市政基礎設施改造、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等政策時,適度向試點地方傾斜。省發(fā)展改革委會同有關(guān)部門組建省新型城鎮(zhèn)化專家服務團,在規(guī)劃編制、融資設計等方面優(yōu)先為試點地方提供咨詢服務。優(yōu)先支持具備條件的試點地方的行政區(qū)劃調(diào)整,并按法定程序報省政府和國務院審批。
六、組織實施
(一)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。省發(fā)展改革委依托推進新型城鎮(zhèn)化工作部門聯(lián)席會議制度,會同省編辦、公安廳、民政廳、財政廳、人力資源社會保障廳、國土資源廳、住房城鄉(xiāng)建設廳、農(nóng)業(yè)廳、人行鄭州中心支行、河南銀監(jiān)局等部門共同推進試點工作,統(tǒng)籌研究重大問題,協(xié)調(diào)重大政策,指導各地試點工作。
(二)強化主體責任。各試點地方主要領導要高度重視,依據(jù)批復的試點工作方案完善實施方案,健全試點工作機制,成立由主要領導任組長的試點工作領導小組,統(tǒng)一領導、統(tǒng)籌推進試點工作。領導小組要及時了解工作進展情況,研究解決存在問題,確保試點工作正常開展。
(三)積極宣傳引導。各試點地方要運用多種形式,廣泛宣傳試點的重大意義、目標任務和政策措施,營造良好氛圍。省發(fā)展改革委要會同有關(guān)部門定期召開全省新型城鎮(zhèn)化試點工作經(jīng)驗交流會,及時總結(jié)推廣各地在新型城鎮(zhèn)化建設和體制機制改革等領域的實踐成果,充分發(fā)揮典型示范帶動作用,推動全省新型城鎮(zhèn)化不斷向縱深發(fā)展。
(四)開展監(jiān)測評估。省發(fā)展改革委要加強對試點工作的跟蹤監(jiān)督,開展年度評估考核,建立省級層面試點動態(tài)淘汰機制,實行試點動態(tài)管理。各試點地方要結(jié)合實際,勇于探索,確保完成試點任務。
