來(lái)源：中國(guó)金融
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是改革
我國(guó)的城鎮(zhèn)化不僅長(zhǎng)期滯后，而且質(zhì)量和效率嚴(yán)重偏低，當(dāng)前亟須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，摒棄以土地?cái)U(kuò)張為核心、“見(jiàn)房不見(jiàn)人”的舊式城鎮(zhèn)化模式，走一條以資源節(jié)約、效率優(yōu)先、“見(jiàn)房見(jiàn)人”的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化需要解決的是人的問(wèn)題（農(nóng)民工的市民化）、消費(fèi)問(wèn)題（農(nóng)民工難以市民化使得巨大的消費(fèi)增長(zhǎng)潛力難以釋放）和投入問(wèn)題，而不是以房地產(chǎn)為中心、加快投資的問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化完全不同于舊式城鎮(zhèn)化，因?yàn)樗菄@著城鎮(zhèn)化本質(zhì)來(lái)推動(dòng)的城鎮(zhèn)化。城市化的本質(zhì)是人的城市化，不是房地產(chǎn)化，不是土地的城市化。
新型城鎮(zhèn)化模式要靠新城市發(fā)展方式來(lái)推動(dòng)，就是要加快城市資源利用方式轉(zhuǎn)型，形成節(jié)約高效的城市發(fā)展新模式。這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式既要轉(zhuǎn)變工業(yè)發(fā)展方式，也要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。隨意圈地、不講土地資源的利用效率和公共資源的合理布局是當(dāng)前許多地方推進(jìn)城鎮(zhèn)化的通病。2000～2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了45.9%，但建成區(qū)面積擴(kuò)張更快，為64.4%，這說(shuō)明城鎮(zhèn)土地利用不是集約，而是浪費(fèi)，未來(lái)我國(guó)至少還有3億～4億人要城鎮(zhèn)化，土地短缺問(wèn)題將會(huì)越來(lái)越突出。要使城鎮(zhèn)化發(fā)展可持續(xù)，必須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化資源利用方式，主要有兩個(gè)方向：一是由土地鋪張型轉(zhuǎn)為土地集約型。建設(shè)和土地的主管部門要放開(kāi)容積率限制。各級(jí)政府要擺脫土地財(cái)政，重在提高土地利用效率。二是由規(guī)劃低效型轉(zhuǎn)為規(guī)劃高效型，主要通過(guò)提高城鎮(zhèn)化規(guī)劃水平和建設(shè)水平，來(lái)提高各級(jí)城市的綜合承載力。
轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，關(guān)鍵是要改革制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制。城鄉(xiāng)二元分割體制是城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后的根本原因，戶籍制度、住房制度和公共服務(wù)體制都是嚴(yán)格城鄉(xiāng)分割的，這嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的速度和效率，必須通過(guò)加快城鄉(xiāng)二元體制改革來(lái)逐步消除，為此需推進(jìn)三大體制轉(zhuǎn)型：一是改革農(nóng)村土地制度和住房制度，二是改革戶籍制度，三是改革和完善公共服務(wù)體系。本文主要是探討什么樣的土地制度改革才能有效推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。
土地制度改革的誤區(qū)
從有關(guān)文獻(xiàn)看，人們對(duì)土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展關(guān)系的研究并不深入。不僅如此，還存在許多誤區(qū)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的難以解決及城鎮(zhèn)化滯后的一個(gè)重要原因是土地沒(méi)有自由流動(dòng)，沒(méi)有按照市場(chǎng)方式進(jìn)行配置。事實(shí)真是如此嗎？從理論上來(lái)說(shuō)，土地價(jià)格越來(lái)越高，土地利用的集約化程度應(yīng)該也越高，但實(shí)際結(jié)果卻相反，我國(guó)城鎮(zhèn)用地的“大餅”越攤越大，地價(jià)越高越鼓勵(lì)擴(kuò)張利用土地，而不是集約利用土地。如果中國(guó)的土地市場(chǎng)是被壓抑著的，那么土地市場(chǎng)化就是價(jià)格越來(lái)越高，這好像與我國(guó)的實(shí)際情況很相符，但實(shí)際上土地價(jià)格高漲有兩種情況：一種情況是通過(guò)市場(chǎng)化推高，另一種情況是因?yàn)榇嬖趪?yán)重的土地供給壟斷或市場(chǎng)壟斷。我們的土地“招拍掛”制度是土地單邊供給壟斷的另一種形式，競(jìng)標(biāo)者有競(jìng)爭(zhēng)，但這種競(jìng)爭(zhēng)（投機(jī)抬價(jià)）能夠通過(guò)住房制度而轉(zhuǎn)嫁，因此，即使出最高的價(jià)拿地對(duì)于房地產(chǎn)商而言幾乎也沒(méi)有經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
在現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地國(guó)有、農(nóng)村土地集體所有這一土地制度框架下，土地制度設(shè)計(jì)出了問(wèn)題，并提出了土地私有化的建議。城市和農(nóng)村的土地全部都私有化，這一問(wèn)題就能解決了嗎？筆者的看法是：這不僅無(wú)助于問(wèn)題的解決，反而會(huì)使城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民暴富。土地私有化后，出售土地變得更容易，而土地的一級(jí)市場(chǎng)卻被政府壟斷，最終導(dǎo)致的結(jié)果就是土地價(jià)格暴漲，進(jìn)而推動(dòng)房?jī)r(jià)泡沫。當(dāng)然，土地暴漲推進(jìn)房地產(chǎn)泡沫還需要一個(gè)條件，就是住房的投資屬性不斷放大而消費(fèi)屬性則不斷降低。在這種情況下，土地的增值部分會(huì)被土地最初擁有者拿得更多，盡管對(duì)政府來(lái)講，這會(huì)抬高一級(jí)土地市場(chǎng)的成本，但只要存在轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，那么這一過(guò)程照樣不會(huì)是市場(chǎng)化，而是壟斷鏈的延伸。
與此相關(guān)的是土地使用權(quán)的年限對(duì)土地價(jià)格的影響問(wèn)題。從理論上來(lái)講，土地使用年限受限，價(jià)格就會(huì)受限。因此，有人提出，一次性征收購(gòu)房者70年土地使用費(fèi)，是推動(dòng)價(jià)格上漲的原因。那么一次性收取永久使用費(fèi)（類似土地私有）價(jià)格會(huì)更高，所以，一次性收取70年使用費(fèi)并不是高地價(jià)的原因，或者說(shuō)高地價(jià)與土地產(chǎn)權(quán)無(wú)關(guān)。那問(wèn)題到底出在哪里呢？答案其實(shí)很簡(jiǎn)單：土地農(nóng)轉(zhuǎn)非所產(chǎn)生的增值部分如何分配與土地的性質(zhì)沒(méi)有關(guān)系。公平有效的分配成為解決這一問(wèn)題的核心。由農(nóng)地向非農(nóng)地的轉(zhuǎn)換將產(chǎn)生巨大的增值，這里便存在兩個(gè)問(wèn)題：一是增值過(guò)度問(wèn)題。壟斷與投機(jī)力量的共同推動(dòng)，必然產(chǎn)生泡沫（特別在金融貨幣政策寬松的環(huán)境中），這種泡沫就是土地價(jià)格的過(guò)度增長(zhǎng)，而土地價(jià)格過(guò)高必然轉(zhuǎn)嫁到住房?jī)r(jià)格上，進(jìn)而明顯提高城鎮(zhèn)化的成本，阻礙人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使得城市發(fā)展變成了較單一的（或割裂的）土地城市化或房地產(chǎn)化過(guò)程，本質(zhì)型的城鎮(zhèn)化（農(nóng)民市民化）被嚴(yán)重抑制。二是新產(chǎn)生的巨大收益如何分配才更合理、更有利于社會(huì)公平呢？在當(dāng)前體制、政策下，如果采取土地私有化的模式，轉(zhuǎn)化收益將大部分被郊區(qū)農(nóng)民所得，其次是房地產(chǎn)商、政府所得；而采取土地收歸國(guó)有的方式，土地收益主要被政府和房地產(chǎn)商所得，轉(zhuǎn)換土地的農(nóng)民有所損失，利益受損的將是新城鎮(zhèn)居民（包括農(nóng)民工、城市住房貧困家庭及外籍城市常住人口）。這種土地增值趨勢(shì)與土地所有權(quán)無(wú)關(guān)，自由市場(chǎng)化或壟斷市場(chǎng)化都無(wú)法有效地分配這種超額的增值收益，相反，會(huì)產(chǎn)生巨大的尋租空間和財(cái)富嚴(yán)重分配不均。因此，解決之道不是土地所有權(quán)的變更，而是創(chuàng)造出一套公平有效的土地增值分配制度。
設(shè)計(jì)和推動(dòng)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非收益分配制度改革
正如前面分析的，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的溢價(jià)增長(zhǎng)過(guò)快和如何公平有效分配已成為我國(guó)土地制度改革的核心問(wèn)題。這兩者共同作用的結(jié)果是城鎮(zhèn)化成本過(guò)高，土地利用卻極端粗放，因?yàn)橥恋卦綌U(kuò)張，政府和房地產(chǎn)商獲得的收益越高，而集約利用土地的收益很低。要把這兩個(gè)問(wèn)題結(jié)合起來(lái)加以研究，進(jìn)行頂層系統(tǒng)設(shè)計(jì)，并研究制定周密的實(shí)施改革方案，進(jìn)而真正有效推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展。
一是強(qiáng)化土地稅收調(diào)節(jié)作用。土地稅收制度要區(qū)分兩種情況，一種是對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非實(shí)行特定的土地征稅制度，另一種是對(duì)已市場(chǎng)化土地的再利用實(shí)行一套普通的征稅制度。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值是一次性的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，但與政府管理、房地產(chǎn)商經(jīng)營(yíng)能力無(wú)關(guān)，更不是土地所有者或經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造的，因此，這種高額增值收益主要應(yīng)成為國(guó)家稅收，既不能主要分配給地方政府作為其預(yù)算外收入，也不能主要分配給擁有土地產(chǎn)權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）的農(nóng)民。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值稅應(yīng)屬于共享稅，中央占大頭，地方和個(gè)人占小頭。中央土地收益可用于全社會(huì)保障投入，包括農(nóng)民工和郊區(qū)農(nóng)民市民化的社會(huì)保障投入，也可作為支持地方保障房建設(shè)的資金，地方政府獲得的土地收入則主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)。這樣就可以減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，使土地增值用于全民分享。而對(duì)存量土地再利用的征稅則是對(duì)現(xiàn)有的土地稅收制度進(jìn)行優(yōu)化。這兩種土地征稅制度將從多方面促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，如抑制土地城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)化過(guò)程，使地方政府把更多的精力放在土地的更新利用上，加大土地的開(kāi)發(fā)密度，提高土地的集約化使用水平。
二是逐步打通農(nóng)村宅基地與城市用地的界線，統(tǒng)一城鄉(xiāng)非農(nóng)土地市場(chǎng)。這樣做的目的就是打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，增加土地供應(yīng)量。按目前的部門法規(guī)，農(nóng)民利用集體土地建設(shè)住房是合法的（符合憲法和土地法），而在同樣的集體土地上建房轉(zhuǎn)讓給城市居民便變成非法，這樣的解釋不能令人信服。農(nóng)民城市化過(guò)程是帶著土地的，農(nóng)村的宅基地不能因?yàn)樗羌w性質(zhì)就不能進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，相反，在我國(guó)土地資源短缺的情況下這是一筆巨大的存量資源，卻沒(méi)有得到有效利用。盤活這部分存量不僅能有效增加土地供給，加快農(nóng)民市民化，而且將有效打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的完全壟斷，形成有效的土地競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，因此，要加快破解宅基地轉(zhuǎn)化為商品土地的體制和政策障礙。增加土地供給還有一個(gè)重要渠道，就是對(duì)城市存量土地的重新開(kāi)發(fā)。從提高土地資源利用效率和交通效率角度，應(yīng)把城市發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向存量土地的再開(kāi)發(fā)上，加密中心城區(qū)的住房建設(shè)密度。城市樓房是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口密度的提高而不斷增高的，如紐約的曼哈頓住房是從平均2層樓改造上升到5層，再上升到10層、20層，最后固定在目前的平均40～50層。而要加密中心城區(qū)住房密度，一個(gè)重要的政策障礙必須破除，即對(duì)住房容積率的過(guò)度管制必須明顯放松，日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)均表明，節(jié)約土地的最好辦法就是提高容積率。
三是盡快完善住房稅收制度，抑制投機(jī)需求，從需求上為土地?cái)U(kuò)張減壓。房?jī)r(jià)長(zhǎng)期過(guò)快增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因是房地產(chǎn)稅收政策存在重大缺陷，即長(zhǎng)期免征房地產(chǎn)投資所得稅和物業(yè)稅。要建立鼓勵(lì)一戶一套住房的制度，對(duì)一套住房可以免征保有環(huán)節(jié)稅收，考慮到我國(guó)的實(shí)際，對(duì)第二套房可采取低稅率政策，但對(duì)第三套以上的住房則應(yīng)采取高稅率政策，在一定程度上抑制住房的投資（投機(jī)）需求，使房?jī)r(jià)和地價(jià)上漲缺乏根本動(dòng)力。
