來源：南風(fēng)窗
城鄉(xiāng)建設(shè)用地入市“三同”，不能只就土地談土地，還要考慮土地背后的戶籍制度、財稅制度、政府與市場的關(guān)系等等，才能將中國這一片復(fù)雜的土地處理好。
來源：南風(fēng)窗 日期：2013-12-03
土地改革牽一發(fā)而動全身，十八屆三中全會為新一輪土地改革政策定下基調(diào)。從新一輪土地改革政策的導(dǎo)向看，在土地改革上的確有一些新的提法和突破，《決定》強(qiáng)調(diào)，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)預(yù)期也趨于升溫。但就政策的基調(diào)而言，總體還是以穩(wěn)妥為主。
新土改“穩(wěn)”字訣
首先，《決定》中說“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，與十七屆三中全會“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的提法相比，釋放了動作要進(jìn)一步加快的信號?！稕Q定》還提出將實(shí)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“三同”（同地、同價、同權(quán)），而非此前強(qiáng)調(diào)的“享有平等權(quán)益”，這無疑又是一大進(jìn)步。在此背后是我國土地要素市場還很不完善，土地要素市場在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一，尤其是集體建設(shè)用地過去基本被排斥在土地市場之外。雖有上一屆三中全會提出的政策框架，但城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場在過去5年中并沒有什么進(jìn)展，怎么“統(tǒng)一”，由誰來“統(tǒng)一”始終沒有一個清晰的說法。
其次，規(guī)定“符合規(guī)劃和用途管制前提下”又給新土改打下一個大問號。土地管制本身沒什么問題，這基本上是國際慣例，但究竟哪些符合規(guī)劃和用途管制，現(xiàn)實(shí)中如何來進(jìn)行確定，這需要在后續(xù)的實(shí)施細(xì)則中給出明確的解釋。何況對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途管制的政策一直存在，但現(xiàn)實(shí)中土地規(guī)劃比較隨意更改，地方政府聯(lián)合農(nóng)村集體組織總是通過各種“創(chuàng)新”手段來進(jìn)行規(guī)避等現(xiàn)象，使農(nóng)村土地用途管制有時形同虛設(shè)，小產(chǎn)權(quán)房屢禁屢建無疑是最好的現(xiàn)實(shí)案例。此外，政策只是放開“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，并沒將宅基地、耕地等包括進(jìn)來，且哪些屬于“經(jīng)營性”建設(shè)用地也亟待進(jìn)一步厘清。
第三，明確“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，這實(shí)質(zhì)上是劍指當(dāng)前不合理的土地征用制度，有助于限制政府的征地權(quán)力。但目前政策只是有了一個大方向，農(nóng)村土地承包“長久不變”難以解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在法律與現(xiàn)實(shí)之間的悖論。實(shí)際上，在農(nóng)村集體用地只能依靠國家征用這一手段轉(zhuǎn)為國有土地這一單向的模式下，誰都想打土地的主意，各種借“開發(fā)”之名征用農(nóng)村集體土地。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，其中征地補(bǔ)償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右。
城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一之困
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是大方向，這早已形成共識，但現(xiàn)實(shí)中卻始終是“干打雷不下雨”，其背后就在于“城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場”是一個涉及土地法律和政策的調(diào)整，涉及土地收益分配格局調(diào)整，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，涉及中央政府與地方政府財稅事權(quán)關(guān)系的調(diào)整等各個層面，所牽涉的相關(guān)利益群體非常多，情況錯綜復(fù)雜，往往導(dǎo)致強(qiáng)勢利益集團(tuán)阻礙土地改革或綁架決策。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，現(xiàn)實(shí)中至少遭遇三大困境。
一是二元產(chǎn)權(quán)之困。過去農(nóng)村土地改革一直是圍繞土地使用權(quán)做文章，從“15年不變”到“30年不變”，再到“長期不變”和“長久不變”，始終未能解決“農(nóng)村土地所有權(quán)主體比較抽象、虛化，集體所有人與代理人之間權(quán)限不清晰”的困境，造成農(nóng)民對土地在實(shí)際中很大程度上處于無權(quán)的狀態(tài)。不可否認(rèn)，相關(guān)的政策和法律制度越來越朝著強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)和農(nóng)村土地市場化的方向演進(jìn)。土地確權(quán)較好避開了土地公有化和私有化的問題，但土地國家所有和集體所有的二元體制依然會存在，農(nóng)民和集體之間在集體土地的財產(chǎn)權(quán)利如何界定還將是個問題。土改新政并不能改變“二元土地產(chǎn)權(quán)”的制度格局，恐怕短期內(nèi)也就很難真正動搖城鄉(xiāng)分治的土地市場。
