為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，征地規(guī)模日益擴(kuò)大，與此同時(shí)，征地拆遷已成為當(dāng)前社會(huì)輿論關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)及各級(jí)政府工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
從現(xiàn)狀看，征地拆遷程序執(zhí)行的不規(guī)范、拆遷依據(jù)的補(bǔ)償安置政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不適應(yīng)，拆遷補(bǔ)償資金存在滯留、截留、擠占和挪用等違法違規(guī)的現(xiàn)象。結(jié)合近年來(lái)對(duì)征地拆遷項(xiàng)目財(cái)務(wù)審計(jì)的工作實(shí)踐，認(rèn)為在征地拆遷財(cái)務(wù)審計(jì)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下審計(jì)環(huán)節(jié)，并通過(guò)舉例加以說(shuō)明。
一、征地程序合法合規(guī)性的審計(jì)
征地拆遷項(xiàng)目審計(jì)的前期應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注征地報(bào)批前與征地報(bào)批后的工作程序 一 征地報(bào)批前的工作程序 根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》規(guī)定：征地報(bào)批前必須履行告知、確認(rèn)、聽證程序。
1通過(guò)查看留存的《征地告知書》現(xiàn)場(chǎng)發(fā)布會(huì)的影像資料及電話調(diào)查被拆遷農(nóng)戶等方式,確定市、縣國(guó)土資源部門是否履行了征地情況告知的程序。
2審查《征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)表》是否按要求對(duì)擬征土地的權(quán)屬、地類、面積及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等進(jìn)行確認(rèn)，該確認(rèn)表是否由被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、被征地農(nóng)戶及地上附著物所有人蓋章和簽字并函告同級(jí)勞動(dòng)保障、國(guó)土資源部門。
3重點(diǎn)關(guān)注聽證會(huì)是否在征地項(xiàng)目實(shí)施前召開，通過(guò)查看《聽證紀(jì)要》，檢查聽證會(huì)是否將征地事由、范圍、面積及征地補(bǔ)償的政策、補(bǔ)償項(xiàng)目、安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、安置房的申購(gòu)等相關(guān)政策向被征地農(nóng)戶詳細(xì)報(bào)告與解釋，被征地農(nóng)戶提出的合理要求是否得到市、縣人民政府土地行政主管部門及勞動(dòng)保障部門的及時(shí)答復(fù)和妥善解決。
二 、征地報(bào)批后的工作程序
根據(jù)《土地管理法》第46、48條及《土地管理法實(shí)施細(xì)則》第25條的規(guī)定：國(guó)家征收土地必須履行兩公告一登記程序，審計(jì)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公告的時(shí)間、地點(diǎn)、形式是否合規(guī)以及公告的內(nèi)容是否全面。
1審查征收土地公告是否在收到征地批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)，在被征收地的村內(nèi)張貼，公告的內(nèi)容是否全面。
2審查被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、被征地農(nóng)戶及地上附著物所有人，是否在征收土地公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到指定的土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洠@取征地補(bǔ)償?shù)怯洷硪员阍趯?shí)質(zhì)性測(cè)試階段與送審的拆遷臺(tái)賬、入戶調(diào)查表等資料進(jìn)行核對(duì)。
3審查市、縣人民政府土地行政主管部門是否在發(fā)布《征收土地公告》之日起45個(gè)工作日內(nèi)，將《征地補(bǔ)償安置方案》公告并在被征收地的村內(nèi)張貼，公告的內(nèi)容應(yīng)包括征收和拆遷項(xiàng)目的范圍、概況、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、簽約(搬遷)期限，補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)辦法及標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。
4關(guān)注拆遷實(shí)施單位，在實(shí)施征地拆遷前是否獲取了規(guī)劃用地許可證、房屋拆遷許可證、土地規(guī)劃紅線圖，通過(guò)查閱土地規(guī)劃紅線圖、審前調(diào)查了解的征地拆遷項(xiàng)目的基本情況與送審的拆遷臺(tái)賬核對(duì)，檢查是否存在超紅線范圍拆遷、是否將應(yīng)由鎮(zhèn)政府承擔(dān)的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目支出擠入本拆遷項(xiàng)目。
現(xiàn)階段的審計(jì)過(guò)程中我們注意到有的拆遷項(xiàng)目為了趕進(jìn)度，保證重點(diǎn)工程能夠及時(shí)用地，在立項(xiàng)未取得有關(guān)部門批準(zhǔn)，用地規(guī)劃未得到許可的情況下即開始拆遷。審計(jì)工作中對(duì)于發(fā)現(xiàn)征地程序上存在瑕疵的，我們必須及時(shí)向拆遷單位及上級(jí)主管部門提出審計(jì)整改意見(jiàn)和建議，以防止因拆遷程序不合法而形成事實(shí)上的非法拆遷。
案例
在對(duì)某鎮(zhèn)征地拆遷項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)，審計(jì)項(xiàng)目組要求被審計(jì)單位人員陪同對(duì)照土地規(guī)劃紅線圖實(shí)地查勘拆遷現(xiàn)場(chǎng)，土地規(guī)劃紅線圖顯示：經(jīng)批準(zhǔn)的拆遷項(xiàng)目涉及3個(gè)行政村(被分為4個(gè)片區(qū))。在我們查看拆遷現(xiàn)場(chǎng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，實(shí)際實(shí)施的拆遷范圍涉及4個(gè)行政村(被分為6個(gè)片區(qū))。經(jīng)過(guò)進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)近年來(lái)，因改造項(xiàng)目較多，其他項(xiàng)目拆遷中存在的未解決的歷史遺留問(wèn)題被擠入到了本項(xiàng)目。因而判定該項(xiàng)目存在超范圍征地拆遷的問(wèn)題，該事項(xiàng)虛增了拆遷成本679.38萬(wàn)元。
上述案例是通過(guò)審閱建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃紅線圖并結(jié)合實(shí)地查驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題的。據(jù)此，可以看出如果在拆遷項(xiàng)目審計(jì)前期未對(duì)拆遷程序的合法合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)，就可能會(huì)造成審計(jì)結(jié)果的嚴(yán)重失真。
三、征地拆遷政策合法合理性的審計(jì)
根據(jù)《土地管理法》第47、48條的規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。
征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定是否合法合理性
現(xiàn)行法定的征地補(bǔ)償是以被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)?，既不科學(xué)、也不合理，與土地的實(shí)際價(jià)值形成較大落差。
國(guó)家現(xiàn)階段對(duì)集體土地及其地上附著物征收的法律法規(guī)尚未健全，地方政府頒布的地方法規(guī)和規(guī)范性文件也未建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制。在政策制定時(shí)可能較為合理的，隨著地價(jià)和房?jī)r(jià)的不斷上漲，某些條款與實(shí)際物價(jià)水平明顯不符。
例如：2015年我所在的小組在對(duì)某區(qū)征地拆遷項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)決算審計(jì)時(shí)，依據(jù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該區(qū)2005年出臺(tái)的X價(jià)字【2005】21號(hào)文、X國(guó)土資【2005】19號(hào)文、X政發(fā)【2005】57號(hào)文。
經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，相關(guān)文件中規(guī)定的地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及地上青苗補(bǔ)償費(fèi)等與當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，過(guò)低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使被征地農(nóng)戶難以維持原有的生活水平，被征地拆遷人的合法權(quán)益難以維護(hù)，征收工作難以實(shí)施。為了完成拆遷任務(wù)，在不違背國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，針對(duì)各項(xiàng)目自身的性質(zhì)和特點(diǎn)，征地拆遷實(shí)施單位制定了相應(yīng)的征地拆遷補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則。在審計(jì)過(guò)程中首先應(yīng)當(dāng)審查該實(shí)施細(xì)則是否符合《土地管理法》規(guī)定，是否進(jìn)行了公告，是否履行了聽證程序及是否經(jīng)地方政府批準(zhǔn)。
征地拆遷補(bǔ)償政策的執(zhí)行
1通過(guò)對(duì)一戶一檔拆遷資料中入戶調(diào)查表、附屬物調(diào)查清單、漏項(xiàng)增補(bǔ)表、征地補(bǔ)償結(jié)算表、征地拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議等補(bǔ)償依據(jù)的審核，復(fù)核在拆遷實(shí)施過(guò)程中是否嚴(yán)格按照既定的政策進(jìn)行征地拆遷和補(bǔ)償，有無(wú)擅自提高或降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于政策未明確的特殊事項(xiàng)的處理手續(xù)是否完備、處理是否合理、有無(wú)書面及公示記錄。
2對(duì)于享受優(yōu)惠政策的低保戶、殘疾人、80歲以上老人關(guān)注是否獲取民政部門低保戶認(rèn)定證明、殘聯(lián)認(rèn)定證明及享受補(bǔ)助老人的身份證、戶口簿復(fù)印件。
3對(duì)于營(yíng)業(yè)用房的認(rèn)定，關(guān)注是否獲取有年檢記錄的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證及納稅記錄。
4通過(guò)征地拆遷協(xié)議與安置房交房登記表中記載的時(shí)間，可以檢查是否存在少算或多算拆遷過(guò)渡費(fèi)以及是否存在安置房已交付而被拆遷人仍領(lǐng)取過(guò)渡費(fèi)的情況。
案例
在對(duì)某鎮(zhèn)拆遷戶檔案資料的審核時(shí)，發(fā)現(xiàn)有2戶拆遷農(nóng)戶在該鎮(zhèn)民政部門提供的低保清冊(cè)上，但未按低保戶購(gòu)房政策享受購(gòu)房?jī)?yōu)惠，農(nóng)戶多支付了2.58萬(wàn)元的購(gòu)房款;有3戶拆遷農(nóng)戶不在該鎮(zhèn)民政部門提供的低保清冊(cè)上，但享受了低保戶購(gòu)房政策，農(nóng)戶少支付了5.26萬(wàn)元的購(gòu)房款。
上述事項(xiàng)是由于征地拆遷政策不透明、不公開所造成的，在現(xiàn)階段農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償中存在“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一”的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分農(nóng)戶以上訪和阻擾拆遷的方式漫天要價(jià)，從而增加了審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。
四、征地拆遷補(bǔ)償資金使用的真實(shí)性合法性的審計(jì)
因征地拆遷涉及面廣、資金量大、情況復(fù)雜、涉及單位部門多，所以對(duì)征地拆遷資金的審計(jì)應(yīng)做到整個(gè)資金鏈的全覆蓋。
審查政府、建設(shè)單位的征地拆遷資金是否及時(shí)下?lián)?，是否按照專戶存?chǔ)、專帳核算?？顚Ｓ玫脑瓌t規(guī)范管理。
檢查資金在撥付的各個(gè)環(huán)節(jié)是否存在滯留、截留、擠占和挪用拆遷資金等行為，通過(guò)對(duì)安置房建設(shè)支出的審計(jì)可以發(fā)現(xiàn)是否存在應(yīng)由地方政府承擔(dān)的基本建設(shè)支出擠入了本項(xiàng)目。
關(guān)注資金使用的真實(shí)性、合法性。
1審核征地拆遷補(bǔ)償款支付階段審批手續(xù)是否完備，財(cái)務(wù)支付給農(nóng)戶的征地補(bǔ)償款與農(nóng)戶征地拆遷補(bǔ)償協(xié)議中記載的補(bǔ)償金額是否一致，拆遷管理部門是否及時(shí)對(duì)拆遷數(shù)量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、性質(zhì)類別、個(gè)人的補(bǔ)償金額等張榜公告并接受社會(huì)及群眾的監(jiān)督。
2關(guān)注征地補(bǔ)償款支付方式，以轉(zhuǎn)賬方式支付的，通過(guò)與銀行付款回執(zhí)聯(lián)、銀行對(duì)賬單進(jìn)行核對(duì)確認(rèn)。重點(diǎn)關(guān)注以現(xiàn)金方式支付的補(bǔ)償款，可以通過(guò)電話回訪、信函等形式，重點(diǎn)對(duì)補(bǔ)償時(shí)間、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額及到賬情況與農(nóng)戶核實(shí)，同時(shí)將現(xiàn)金簽收單中農(nóng)戶的簽字與征地拆遷補(bǔ)償協(xié)議中的簽字筆跡核對(duì)來(lái)進(jìn)行驗(yàn)證。
3對(duì)于支付給村集體的拆遷補(bǔ)償款，通過(guò)延伸至該社區(qū)，檢查該拆遷補(bǔ)償款是否按規(guī)定在村集體和農(nóng)戶之間進(jìn)行合理分配，農(nóng)戶的權(quán)益是否得到保障。
4關(guān)注工作經(jīng)費(fèi)支出，是否存在用于發(fā)放補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金，支出是否超出相關(guān)文件規(guī)定的比率，財(cái)務(wù)核算是否規(guī)范。
5拆遷過(guò)程中是否存在隱瞞真實(shí)情況的重復(fù)補(bǔ)償、有無(wú)弄虛作假，對(duì)于收取農(nóng)戶安置房款產(chǎn)生的利息，是否全額退還農(nóng)戶，是否建立了財(cái)務(wù)公開制度。
案例
在征地拆遷中對(duì)于支付給村集體的補(bǔ)償款，審計(jì)組通過(guò)延伸至該社區(qū)檢查，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償款雖然納入村集體財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算，但并未實(shí)行專戶管理、專賬核算，而是與村集體其他代收款項(xiàng)一并計(jì)入了“應(yīng)付款”科目，該處理方法并不能反映補(bǔ)償款的實(shí)際用途。與此同時(shí)，社區(qū)也未建立財(cái)務(wù)公開制度定期向集體經(jīng)濟(jì)組織成員公布收支狀況。
從上述案例可以看出，因缺少有效的監(jiān)管、缺少履行公示公告的程序及未施行財(cái)務(wù)公開制度，極易造成腐敗的產(chǎn)生，這也是審計(jì)的重中之重。
