為什么要完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法？當(dāng)前，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，大量人口和勞動(dòng)力離開農(nóng)村，原來家家戶戶都種地的農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多，在大多數(shù)地區(qū)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟。實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，這是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。
《建議》提出要完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，這是對各地在土地制度改革方面探索的總結(jié)和肯定，也是當(dāng)前農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
土地制度是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心內(nèi)容，是黨在農(nóng)村政策的基石。改革開放以來，我國農(nóng)地制度發(fā)生了兩次重大變化，推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和生產(chǎn)力的發(fā)展。第一次變化是由土地產(chǎn)權(quán)的高度集中改變?yōu)橥恋厮袡?quán)和承包權(quán)的分置。改革開放之前，我國農(nóng)地制度是土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一，土地集體所有、集體經(jīng)營，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同擁有和經(jīng)營集體土地。農(nóng)村改革建立的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，成功實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民，這種“兩權(quán)并行分置”的農(nóng)地制度較好處理了國家、集體、農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系，調(diào)動(dòng)和保護(hù)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，是我國農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。第二次變化是由“兩權(quán)”分置改變?yōu)橥恋厮袡?quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)”分置。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模、長時(shí)間轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、農(nóng)村老齡化的趨勢明顯，“誰來種地”的問題已嚴(yán)峻地?cái)[在我們面前。解決這一矛盾的根本途徑，就是通過實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體的分離，使一部分農(nóng)戶從土地上轉(zhuǎn)移出去，到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)。這部分農(nóng)民雖仍是農(nóng)民身份但已不再從事或不主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們承包的土地通過經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)讓給種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、工商企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。中央順應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求，明確將土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”作為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，從而加快推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)步伐。截至2014年年底，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2.9億畝，已占家庭承包耕地面積的28%。順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。
當(dāng)前農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要工作，就是要在總結(jié)各地實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善“三權(quán)”分置的有效辦法，搞活土地經(jīng)營權(quán)，增加農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益。
第一，推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營，對于穩(wěn)定種糧務(wù)農(nóng)隊(duì)伍，保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，都具有重要作用。宜因勢利導(dǎo)，順勢而為，加大扶持力度，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)和集中。同時(shí)，把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營的度，不片面追求超大規(guī)模經(jīng)營，不搞“大躍進(jìn)”，不搞強(qiáng)迫命令，不搞行政瞎指揮，使適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平相適應(yīng)，朝著正確的方向發(fā)展。
第二，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在符合農(nóng)業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)和各地實(shí)際的基礎(chǔ)上，積極探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式，構(gòu)建穩(wěn)定成熟的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。堅(jiān)持農(nóng)民的家庭經(jīng)營主體地位，按照規(guī)模化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展要求，引導(dǎo)農(nóng)戶采用先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，制定培育新型農(nóng)民的具體政策。重點(diǎn)發(fā)展規(guī)模適度的家庭農(nóng)場，制定促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的法律法規(guī)。制定專門規(guī)劃和切實(shí)可行的政策，培育職業(yè)農(nóng)民，吸引年輕人務(wù)農(nóng)，培養(yǎng)造就一支高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊(duì)伍。促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展，拓展合作領(lǐng)域和服務(wù)范圍。探索發(fā)展農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)人股等多種形式的農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)，讓農(nóng)民更多分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。建立健全工商資本租賃農(nóng)地的準(zhǔn)人、監(jiān)管辦法和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。
第三，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。家庭經(jīng)營在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本力量，加快創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系要重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社，通過周到便利的社會(huì)化服務(wù)把農(nóng)戶經(jīng)營引人現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，培育發(fā)展各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)組織，形成農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)供給機(jī)制和公共財(cái)政保障機(jī)制，支持經(jīng)營性服務(wù)組織提供農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)。全面深化供銷合作社綜合改革，把供銷合作社改造成為與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)更緊密、為農(nóng)服務(wù)功能更完備、市場化更高效的合作經(jīng)濟(jì)組織，使之成為服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的生力軍和綜合平臺。
