中國農(nóng)村土地流轉制度的過去、現(xiàn)在和將來分別是怎樣的？當前土地流轉主要形式有哪幾種？
土地流轉的過去：伴隨著承包制，農(nóng)村的土地開始流轉
從承包制開始的那一天起，農(nóng)村的土地流轉就開始了。
20世紀80年代初到90初的土地流轉，受承包期短的限制，土地流轉一般在村組內(nèi)農(nóng)戶之間或親戚朋友之間進行，流轉費在200-300斤/畝谷子或玉米。80年代的土地流轉，動因主要有：部分農(nóng)民加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和流通領域就業(yè)；專業(yè)化養(yǎng)殖等多種經(jīng)營的發(fā)展；少量的農(nóng)民進城。這個時期的土地流轉是自發(fā)的，自主自愿的，也算是公平交易。
90年代中期開始，由于農(nóng)民負擔日益加重，不少農(nóng)民種地虧本，撂荒現(xiàn)象日益嚴重。各地政府為了禁止農(nóng)民撂荒，普遍向撂荒農(nóng)民加征100元/畝左右的撂荒費。于是出現(xiàn)了兩種形式的流轉：一種是虧本轉包，承包農(nóng)戶把自己的承包地給他人種，不僅不收租，反而倒貼100-200元/畝；另一種是承包農(nóng)戶為逃避沉重的負擔，將承包地一撂了之。對這些撂荒地，村干部不得不將其調(diào)整集中，以“合同”的形式集中轉租給種地大戶，承包期一般10年以上。這種流轉在2002年之后，隨著農(nóng)民負擔逐步取消，撂荒的農(nóng)民又回村要地了。于是，產(chǎn)生了突出的農(nóng)村土地糾紛問題，回鄉(xiāng)要地的農(nóng)民依據(jù)的是《土地承包法》，不愿還地的租地大戶依據(jù)的是《合同法》。一時間搞得最高法也不得不出臺“司法解釋”，規(guī)定此類土地糾紛由地方政府調(diào)解和仲裁，基層法院不得受理。最后，《承包法》大勝《合同法》，種地大戶有條件退出了土地，重新實現(xiàn)了“均田地”。
90年代中期開始的土地流轉，和80年代有本質(zhì)的不同，部分農(nóng)民流轉土地雖然也是自主的，但是被迫的，并且是虧本流轉；部分農(nóng)民一撂了之，其土地由村干部轉租給“大戶”，更不是自己的意愿。
土地流轉的現(xiàn)在：新農(nóng)村建設熱潮，催生各地不同的土地流轉試驗
當下土地流轉主要有三種形式：
一種是類似80年代的土地流轉，基本上在村內(nèi)農(nóng)戶、親戚朋友之間流轉。這種流轉方式最近3年有了新發(fā)展，即農(nóng)戶承包地向農(nóng)民互助社、合作社流轉。例如，2008年春，河北東光縣古樹于村的王杰華和另外6個村民發(fā)起創(chuàng)辦了資金互助社，205人入社，每人互助資金500元。互助社成立后做的第一件事是集中團購農(nóng)資，一畝地(兩季)肥料便宜150元?；ブ缱龅牡诙率峭恋亓鬓D，將村民從土地上解放出來。原來農(nóng)戶之間相互流轉土地，每畝350元/年，現(xiàn)在流轉給互助社，500元/畝。兩年時間不到,全村有980畝土地流轉給互助社了。互助社購置了大型農(nóng)機具，全村85%的勞動力離開了土地。不僅糧食產(chǎn)量增長25%，全村人均純收入9000多元，翻了一番多?；ブ鐑赡攴e累40多萬元。
第二種土地流轉形式叫“占補平衡”或“建設用地指標異地流轉”。有些地方利用國家“土地占補平衡”政策，鼓勵村莊在新農(nóng)村建設過程中，對新村莊實施統(tǒng)一規(guī)劃和建設，對舊村莊進行統(tǒng)一整理和改造，以節(jié)約土地。如果村民集體將節(jié)約出來的村莊建設地實施“非轉農(nóng)”，政府則給予一定的現(xiàn)金獎勵或建設用地指標獎勵，準許村民集體將“非轉農(nóng)”獲得的“建設用地指標”拍賣獲利。這種“非轉農(nóng)”及“建設用地指標異地流轉”的土地流轉形式，是了不起的創(chuàng)舉。全國現(xiàn)有舊村莊占地3億畝左右，不少村莊宅基地、自留地等原本數(shù)百畝或更多，通過新村規(guī)劃和建設，一般都可以節(jié)約一半的土地。江蘇太倉對于村莊在新農(nóng)村建設中節(jié)約出來的土地復墾后，政府獎勵給村莊相應數(shù)量的建設用地指標，1畝建設用地指標可以拍賣20—30萬元，極大調(diào)動了農(nóng)民節(jié)約用地的積極性，也大大加快了新農(nóng)村建設步伐。這種形式的土地流轉試驗，在浙江、重慶等地都有。這種形式的土地流轉對守住18億畝耕地紅線意義重大。
第三種土地流轉是資本下鄉(xiāng)整合農(nóng)民土地，土地向農(nóng)業(yè)資本集中。即鼓勵和扶持資本下鄉(xiāng)，成片經(jīng)營千家萬戶小農(nóng)的土地。
土地流轉方式引熱議：兩種不同觀點，都有其片面性
對于上述三種主要形式的土地流轉，引起較大爭議的是第三種土地流轉。支持者認為，土地向農(nóng)業(yè)資本轉移至少有三個好處：一是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，提高規(guī)模效益，增強我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力和發(fā)展后勁；二是促進農(nóng)村勞動力向沿海和城市轉移，在增加農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)收入的同時，進一步保持中國的“比較優(yōu)勢”，加快工業(yè)化和城市化步伐；三是有利于農(nóng)村土地產(chǎn)權進一步明晰，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，提高農(nóng)村市場化程度。
反對者則認為，第三種土地流轉方式有很大風險，弊大于利。主要的風險和弊端有：資本擁有者下鄉(xiāng)搞農(nóng)業(yè)，主要是搞經(jīng)濟作物及其產(chǎn)業(yè)化，對國家糧食安全不利(小農(nóng)的因為糧食自給自足，客觀上對國家糧食安全有利)；一旦政府鼓勵大資本兼并小農(nóng)土地，往往難以避免官商勾結和強制轉讓，必然會對弱勢的小農(nóng)造成傷害；小農(nóng)大規(guī)模離開土地后，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟危機，可能會出現(xiàn)數(shù)千萬農(nóng)民工失業(yè)和無法返回家園的局面，這樣的風險存在不可控性，或許會導致改革成果功虧一簣；土地向資本集中，必然會影響到《憲法》規(guī)定的農(nóng)村基本經(jīng)濟制度和“村民自治制度”。
其實，上述兩種截然不同的觀點，都是有道理的，但都有其片面性。主張流轉的一方，片面認為只有通過資本下鄉(xiāng)，才能實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才能較快使更多的勞動力轉移到工業(yè)化和城市化中來，加快工業(yè)化和城市化的步伐。其實，日本至今也不支持大資本下鄉(xiāng)兼并農(nóng)民的土地，而是變“分散的傳統(tǒng)小農(nóng)”為“有組織的現(xiàn)代小農(nóng)”，由“有組織的現(xiàn)代小農(nóng)”主導農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。日本的轉型很成功。韓國和我國臺灣地區(qū)學日本，也很成功。在亞洲國家中(人多地少)，菲律賓實踐過資本下鄉(xiāng)兼并小農(nóng)、整合農(nóng)業(yè)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，在大資本力量的推動下，農(nóng)村農(nóng)民問題快速轉化為城市工人問題。后來，菲律賓經(jīng)濟增長開始急劇下降，失業(yè)問題逐步引發(fā)全國性社會動蕩。菲律賓從六十年代開始重新搞土改，以給弱勢者一小塊土地安身立命，土改至今還在進行；更糟糕的是菲律賓的糧食等食物主權完全受制于國內(nèi)和國際資本集團了。日本經(jīng)驗和菲律賓的教訓，我們不能視而不見。
反對土地流轉的一方，其片面性在于為了否定而否定，沒有積極的對策。其實，土地不流轉是不行的，土地也一直在流轉。實踐中有大量的流轉形式是有益無害的，前面講到的農(nóng)戶之間、親朋友好之間的土地流轉，農(nóng)戶土地向互助社、合作社和集體經(jīng)濟組織流轉等等，不僅不能限制，政府要熱情鼓勵和大力扶持。反對流轉的一方，還存在另一種片面性，即見到資本參與土地流轉就反對。其實，對于先富起來的資本，回到自己的村莊，幫助本鄉(xiāng)本土的父老鄉(xiāng)親共同富裕，在村民自愿的前提下，讓村民農(nóng)地集中流轉給“社會企業(yè)”經(jīng)營，也應該支持。
土地流轉的未來：“一個前提”和“五個有利于”
筆者認為，今后相當長的一個時期，土地流轉要堅持“一個前提”和“五個有利于”。
一個前提是：農(nóng)民自愿、自主，關鍵要自主?，F(xiàn)在，不僅農(nóng)業(yè)稅費都取消了，撂荒費也取消了，種糧還有補貼，承包地有利可圖了。這和80年代相似。按理說，這種狀態(tài)下的土地流轉是不必需要外人操心的，農(nóng)戶土地流轉或不流轉或休耕撂荒，是農(nóng)民自己的事情。最近幾年，不僅政府官員為農(nóng)民土地流轉操心，就連城市人也都特別關注農(nóng)民土地流轉，比農(nóng)民還操心。這是不正常的，要警惕土地流轉中農(nóng)民主體地位和自主性被侵犯。
五個有利于：一是有利于糧食安全，十幾億人口的國家，吃飯始終是大事。特別是石油價格高企，生物能源產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)成為現(xiàn)實，汽車也要吃糧食了，糧食安全更脆弱了，更緊迫了，更復雜了，更重要了；二是有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟制度和村民自治制度，農(nóng)村基本經(jīng)濟制度是農(nóng)村社會結構關系和村民自治制度的基礎，一旦破壞了，比照城市制度供給，成本會極高，每年至少需要中央財政支付萬億、甚至數(shù)萬億；三是有利于農(nóng)業(yè)機械化和勞動力轉移；四是有利于農(nóng)民共同富裕和全面小康；五是有利于增強中國轉型發(fā)展的“韌性”——經(jīng)濟、社會、政治安全性和穩(wěn)定性。改革發(fā)展可以慢一點，決不可重來一次。
如果堅持“一個前提”和“五個有利于”的原則流轉土地，筆者認為未來土地流轉的主要形式，可能會是農(nóng)戶承包地向農(nóng)民互助社、合作社和村民集體經(jīng)濟組織流轉。東光縣古樹于村的土地流轉模式就是這樣的。
(作者系河北大學中國鄉(xiāng)村建設研究中心研究員)
