來(lái)源：法治周末
2013年歲末，剛剛閉幕的中央農(nóng)村工作會(huì)議將城鎮(zhèn)化時(shí)間表進(jìn)一步細(xì)化，提出了三個(gè)“1億”目標(biāo)。所謂三個(gè)“1億”，即到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。
此前不久，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議剛剛閉幕。前后相連的兩個(gè)中央級(jí)會(huì)議，明確了城鎮(zhèn)化的工作目標(biāo)和工作進(jìn)度。
“讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。”在2013年12月12日至13日舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議中，用這樣詩(shī)情畫(huà)意的文字寫(xiě)入了會(huì)議公報(bào)中，學(xué)界認(rèn)為，這說(shuō)明決策者已經(jīng)意識(shí)到城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過(guò)程。
目前，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程正站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中布局如何規(guī)劃？城市擴(kuò)張會(huì)不會(huì)過(guò)分侵占耕地等問(wèn)題，在公報(bào)中給予了回應(yīng)。
會(huì)議確定了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的六大主要任務(wù)，包括推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率、建立多元資金保障體制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平以及加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理。
多位接受法治周末記者采訪的專家表示，注重規(guī)劃、以人為本是這次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的重大亮點(diǎn)。
首次專門(mén)召開(kāi)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議
“新型城鎮(zhèn)化”毫無(wú)疑問(wèn)是最近一大熱詞。
2013年11月的第十八屆三中全會(huì)推出一系列改革措施細(xì)則，其中之一就是加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)稱城鎮(zhèn)化為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“巨大引擎”。
2012年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將城鎮(zhèn)化單獨(dú)作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作任務(wù)列出，2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次長(zhǎng)達(dá)4天之久，其間同時(shí)召開(kāi)了中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，這也是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議期間首次“套開(kāi)”其他會(huì)議。
三農(nóng)經(jīng)濟(jì)研究專家、中央黨校研究室巡視員曾業(yè)松在接受法治周末記者采訪時(shí)表示，中央專門(mén)召開(kāi)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，在黨史上和共和國(guó)歷史上都是第一次。
“這是一個(gè)引人關(guān)注的重大事情，也是一個(gè)開(kāi)創(chuàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新局面的重大舉措。”曾業(yè)松說(shuō)。
會(huì)議提出的“新型城鎮(zhèn)化”指引未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，強(qiáng)調(diào)以人為本，從人、土地、資金、規(guī)劃布局、自然環(huán)境等多方面進(jìn)行指引，描繪出有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化藍(lán)圖。
有媒體分析稱，地方政府官員不應(yīng)再把城鎮(zhèn)化當(dāng)成是房地產(chǎn)建筑工程蔓延的借口。有媒體分析指出，此次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，意味著2014年將成為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的開(kāi)局年，與新型城鎮(zhèn)化相關(guān)的改革有望在2014年漸次展開(kāi)。
而業(yè)內(nèi)人士普遍的說(shuō)法是，黨的十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，是在未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的“新信號(hào)”。
中國(guó)國(guó)際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬在個(gè)人微博上撰文分析，會(huì)議內(nèi)容顯示，今后的城鎮(zhèn)化將從以前只注重硬件設(shè)施改變?yōu)?ldquo;軟硬結(jié)合”，“軟”指的就是推進(jìn)戶籍制度改革、促進(jìn)社會(huì)公平和改善生態(tài)環(huán)境。
易鵬認(rèn)為，這次新型城鎮(zhèn)化會(huì)議明確提出要講究“順勢(shì)而為”，不要一味追求城鎮(zhèn)化率，而是要“水到渠成”，這或許意味著地方政府的考核將不刻意以城鎮(zhèn)化率為標(biāo)準(zhǔn)。
他提出，本次會(huì)議對(duì)城鎮(zhèn)化更多的要求就是提高質(zhì)量。以前許多人對(duì)城鎮(zhèn)化有誤解，以往的城鎮(zhèn)化更多地表現(xiàn)在修房子、拆遷、修路，甚至建空城、鬼城的模式中發(fā)展。而新型城鎮(zhèn)化的要求就是要破除這些問(wèn)題，要“提質(zhì)”。
“提質(zhì)”首先表現(xiàn)在，新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化。這次明確提出了，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。這意味著就是要解決這一批人的戶籍問(wèn)題，這一批人在中國(guó)的2億農(nóng)民工中大概有4000萬(wàn)人。
目前，各項(xiàng)部署已進(jìn)入落實(shí)期。公安部、發(fā)改委、國(guó)土資源部、民政部四個(gè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展密切相關(guān)的部門(mén)，均已明確改革重點(diǎn)。
公安部副部長(zhǎng)黃明日前表示，要加快戶籍制度改革的進(jìn)程，重點(diǎn)是要通過(guò)調(diào)整完善戶口遷移政策，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。
國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史則表示，2014年，發(fā)改委將會(huì)同有關(guān)部門(mén)，推動(dòng)出臺(tái)戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務(wù)等方面的配套政策，研究推出促進(jìn)中小城市特別是中西部地區(qū)中小城市發(fā)展的支持政策。
規(guī)劃要有法律權(quán)威性
中國(guó)虛高的城鎮(zhèn)化率素來(lái)遭輿論詬病。
統(tǒng)計(jì)顯示，去年中國(guó)按常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.57%，但實(shí)際戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35.29%，許多入城務(wù)工的農(nóng)民工及家屬并未享受到平等的城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會(huì)保障。我國(guó)的真實(shí)城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于官方公布的52.59%。
作為清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授以及第十二屆全國(guó)人大代表，蔡繼明近年來(lái)特別注重于土地制度和城鎮(zhèn)化研究。蔡繼明認(rèn)為，要把城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展和城市建設(shè)區(qū)分開(kāi)來(lái)：新型城鎮(zhèn)化是人口的城鎮(zhèn)化，核心是農(nóng)村人口的市民化，而不是簡(jiǎn)單的城市建設(shè)和空間擴(kuò)張。
“造成我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢以及人口城市化滯后于空間城鎮(zhèn)化的制度根源之一是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度。”他說(shuō)。
“我認(rèn)為，今后推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是按照中共十八屆三中全會(huì)的精神，深化土地制度改革，特別是要發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使農(nóng)地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”
只有這樣，才能一方面增加城市建設(shè)用地的供給，打破政府對(duì)城市建設(shè)用地供給的壟斷，從而有效地遏制地價(jià)和房?jī)r(jià)的上漲，降低農(nóng)民工和外來(lái)人員落戶的門(mén)檻；另一方面，大幅度增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，同時(shí)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。
作為保障規(guī)劃連續(xù)性的手段，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議特別指出了規(guī)劃的法律權(quán)威性。
中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆”，“編制空間規(guī)劃和城市規(guī)劃要多聽(tīng)取群眾意見(jiàn)、尊重專家意見(jiàn)，形成后要通過(guò)立法形式確定下來(lái)，使之具有法律權(quán)威性”。
“所以我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化綱要更重要的是要有相應(yīng)的配套制度和措施，如果這些沒(méi)有形成一個(gè)完整的思路，這個(gè)規(guī)劃恐怕也就很難執(zhí)行。”蔡繼明對(duì)法治周末記者說(shuō)。
“其他相關(guān)方面的改革力度還要加大、要深化。我想隨著土地制度、戶籍制度以及其他相關(guān)制度改革推進(jìn)的情況下，掃除了阻礙城市化進(jìn)程的障礙，降低農(nóng)民進(jìn)城落戶的門(mén)檻，城市化的進(jìn)程就會(huì)變成一個(gè)自然加快的過(guò)程。”
蔡繼明認(rèn)為，土地制度改革必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，首先是要修改憲法第10條關(guān)于城市土地必須歸國(guó)家所有的規(guī)定，允許非公益性用地實(shí)行集體所有或個(gè)人所有(比如說(shuō)宅基地)。
“只有相應(yīng)地改變了上述法律和政策，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)才能最終建立起來(lái)，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制才能逐步完善起來(lái)。”蔡繼明說(shuō)。
以人為本是亮點(diǎn)
一直以來(lái)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化備受關(guān)注。但由于這個(gè)群體規(guī)模巨大，短時(shí)間內(nèi)要讓每一位農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都享受到市民化待遇還不太現(xiàn)實(shí)。那么，如何解決這一關(guān)系到城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的重要問(wèn)題。
本次會(huì)議對(duì)此作出了回應(yīng)：要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。
中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林在接受法治周末記者采訪時(shí)指出，這是城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的突出亮點(diǎn)之一。
新型城鎮(zhèn)化核心是以人為本，此次會(huì)議提出“把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”。
為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，除了會(huì)議提出的戶籍制度改革外，未來(lái)與改善居民生活相關(guān)的軟投入也將顯著增加。
“其中可能的方向?qū)⒅饕ü卜?wù)體系中的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)相關(guān)的水、電、燃?xì)?、環(huán)保、安全防衛(wèi)、園林綠化等領(lǐng)域。而傳統(tǒng)的基建投資建設(shè)領(lǐng)域，未來(lái)投入力度或?qū)⒂兴鶞p弱。”遲福林說(shuō)。
遲福林指出，人口城鎮(zhèn)化的過(guò)程就是農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)并融入城鎮(zhèn)生活的過(guò)程。會(huì)議把“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為六大任務(wù)之首，提高城鎮(zhèn)化的包容性，重頭戲是解決好農(nóng)民工市民化問(wèn)題。
農(nóng)民工市民化的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程。以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，推動(dòng)農(nóng)民工“個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)”。
“打破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化慣性，積極推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，伴隨著深刻復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整和發(fā)展理念轉(zhuǎn)變，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)遇到的最大的難點(diǎn)。”遲福林指出。
在城鎮(zhèn)化亟待推進(jìn)的諸多改革中，土地和人口這兩項(xiàng)制度從實(shí)踐和理論層面均首當(dāng)其沖。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英告訴法治周末記者，城鎮(zhèn)化的本義是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)、工業(yè)化推進(jìn)過(guò)程中伴以人口調(diào)整。
“讓人口流動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)調(diào)整”，而整個(gè)過(guò)程應(yīng)該是人口福利水平提高、人均國(guó)民收入水平提高的過(guò)程，人口布局應(yīng)堅(jiān)持自由、平等、健康、公序原則。
在他看來(lái)，戶籍制度改革“并不難”，只需捅破一層利益與政府履責(zé)的窗戶紙。
遲福林也表示，實(shí)現(xiàn)中央確定的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，關(guān)鍵在于人口城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制創(chuàng)新，改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
而真正解開(kāi)這個(gè)“二元方程”，遲福林提出了七點(diǎn)建議：一是讓農(nóng)民工成為歷史；二是盡快打破二元戶籍結(jié)構(gòu)，改革戶籍制度；三是推進(jìn)土地制度改革，尤其是農(nóng)村土地制度改革；四是調(diào)整人口政策；五是推進(jìn)與人口城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的財(cái)稅體制改革；六是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)管理體制改革；七是以堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，調(diào)整行政區(qū)域體制；八是推進(jìn)行政體制改革。
