來源：中證網(wǎng)-中國證券報
盡管2013年土地出讓的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)將在2014年1月披露，但按照財政部披露的2013年1-7月數(shù)據(jù)（國有土地使用權(quán)出讓收入2.1萬億元）并結(jié)合下半年為土地出讓高峰的歷史規(guī)律性表現(xiàn)，再參考中國指數(shù)研究院發(fā)布的數(shù)據(jù)（2013年1-11月300個城市土地出讓收入2.7萬億元，同比增長62.2%），預(yù)計2013年土地出讓收入突破3萬億元是大概率事件，且將非常有可能超過2011年的3.1萬億元，創(chuàng)造歷史新高。
土地出讓收入創(chuàng)新高，給我們一個直觀的感覺就是地方政府對于土地財政的依賴到了無以復(fù)加的地步。按照2013年1-11月地方本級財政收入增長13%的增幅推算，2013年全年地方財政收入（本級）將達(dá)到6.9萬億元，土地收入占地方財政收入的比例將在50%左右，土地財政名至實歸。事實上，2003-2012年，地方土地出讓收入占地方財政收入的比例平均值也達(dá)到50%，2010年最高達(dá)72%。
但以直觀的土地出讓數(shù)據(jù)衡量土地對財政的貢獻(xiàn)是有偏誤的。土地出讓收入并非全額進(jìn)入地方政府的腰包，而是要扣除兩類成本，即征地拆遷成本和保障房、農(nóng)田和基礎(chǔ)教育支出等非城市建設(shè)成本。征地拆遷成本支出占收入的比例在2010-2012年分別達(dá)36.2%、46.1%和60%，剛性上升趨勢很明顯，而用于保障房、農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出等其他成本支出的比例也在不斷上升，2012年兩項合計占土地出讓總收入的比例達(dá)到9%。也就是說，土地出讓收入中，非城市建設(shè)成本支持占比接近70%，真正進(jìn)入地方政府腰包的也就30%，大概是8600億元，占2012年地方本級財政收入的比例為14%。隨著《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的實施，提高補(bǔ)償額度并按市場化來制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是大趨勢，征地拆遷成本支出將繼續(xù)剛性上升。同時，隨著棚戶區(qū)改造加速、國土整備和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)，土地收入用于保障房和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的支出也將增加，這意味著2013年土地出讓純收入占地方本級財政收入的比例只有10%左右，也就3000億元左右，未來這一規(guī)模和比例還將下降。
事實上，2010年之前，土地出讓純收入對地方財政貢獻(xiàn)最大，而近年來土地出讓對地方財政的最大貢獻(xiàn)之一在稅收收入。房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和耕地占用稅和契稅等5個房地產(chǎn)專有稅種總稅收收入，從2002年的663億元上升到2012年的1.01萬億元，占地方公共財政本級收入的比重從2002年的7.8%提高至2012年的16.6%。另外6類非房地產(chǎn)行業(yè)專有但在房地產(chǎn)行業(yè)征收的稅種（營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅和教育附加稅等），總稅收收入從2004年的958.6億元，上升到2011年的4800億元，增長4倍，占地方財政本級收入的比重從2004年的11.3%，提高至2011年的14.7%。上述11個稅種總稅收收入在2011年接近1.5萬億元，占地方財政收入的比重達(dá)到30%，無論是金額還是占比都超過國有土地純收入，成為真正的財政貢獻(xiàn)大戶。值得注意的是，上述11個稅種基本都屬于土地流轉(zhuǎn)類稅種，稅收收入主要與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和金額有關(guān)。因此，2013年土地出讓收入創(chuàng)歷史新高，相應(yīng)的土地出讓相關(guān)稅收也將創(chuàng)歷史新高。
以土地撬動銀行貸款，進(jìn)而拉動固定資產(chǎn)總投資和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，做大全社會稅基，是土地對財政另一個貢獻(xiàn)。地方政府盡管不具有直接借款和發(fā)債的法律基礎(chǔ)，但近年來主要通過政府全資附屬或隱性擔(dān)保的融資平臺來實現(xiàn)融資。2012年，地方融資平臺包括貸款、城投債和信托產(chǎn)品合計融資14.3萬億元，其中絕大部分是通過政府注入土地并抵押來實現(xiàn)融資。
因此，“土地+銀行貸款/社會資金”的項目開發(fā)模式（包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)），是全社會固定資產(chǎn)投資增長和經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)。2002年以來，房地產(chǎn)開發(fā)投資一直穩(wěn)定在固定資產(chǎn)總投資的1/4左右，這種趨勢刺激著上游的能源、有色、建材和原材料等行業(yè)，以及下游的制造業(yè)和消費(fèi)等行業(yè)的投資擴(kuò)張，也刺激著過去10年全國稅收收入一直穩(wěn)定在兩位數(shù)的增長速度。因此，我們不難理解，為何地方政府在不斷拓展新增土地出讓的同時，積極開展轟轟烈烈的舊城改造運(yùn)動，就算是賠本的拆遷改造項目也為政府所重視，甚至是一些人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模不大的城市，也在樂此不疲地改造舊城，短命建筑在各地不斷上演，因為土地置換帶來了固定資產(chǎn)投資、經(jīng)濟(jì)增長和稅收貢獻(xiàn)。
此外，地方政府對于土地依賴的另一個表現(xiàn)，就是自從1994年分稅制改革后，土地出讓金的收入和支出行為完全是地方政府自主決定的，基本沒有納入預(yù)算內(nèi)管理，對于逃避中央政府、各級人大等權(quán)力部門嚴(yán)格的財政預(yù)算監(jiān)督和事后審計，實現(xiàn)地方政府自主的投資決策思路，實現(xiàn)城市建設(shè)和管理職能，甚至是地方政府相關(guān)責(zé)任人自身的經(jīng)濟(jì)利益，是非常好的一個工具。
因此，盡管新增土地枯竭、拆遷成本上升是趨勢，并且會沖擊地方政府的土地出讓純收益，但完全不會改變土地財政的依賴和現(xiàn)狀。進(jìn)一步講，對于地方政府來說，集體土地入市盡管促使土地出讓純收益下降，但下降的空間已經(jīng)非常有限。相比之下，集體土地入市帶來的價值重估后的增值性稅收、流轉(zhuǎn)稅收入是非?？捎^的，項目開發(fā)帶來的經(jīng)濟(jì)增長也是可觀的，對于土地財政來說是正面影響。
