日前，國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ烦雠_的背景是什么？重點提出哪些要求？作出哪些部署？國土資源部耕地保護司負責人對此進行了解讀。
從106個重點城市向全域推開
今年的中央1號文件和《政府工作報告》提出，2016年要全面完成永久基本農(nóng)田劃定并實行特殊保護。在多方面的共同努力下，106個重點城市周邊永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)論證審核工作提前完成，取得了階段性成果。7月7日，國土資源部、農(nóng)業(yè)部在杭州聯(lián)合召開全國永久基本農(nóng)田劃定工作現(xiàn)場交流會，總結(jié)并交流了重點城市周邊劃定工作經(jīng)驗，對全面劃定工作作出部署。當前，全面劃定永久基本農(nóng)田主要面臨三項任務(wù)：一是指導(dǎo)和推動劃定工作向所有中小城市和廣大農(nóng)村展開，確保今年年底前按時保質(zhì)完成劃定工作；二是落實全面劃定各項任務(wù)，推進永久基本農(nóng)田“落地塊、明責任、設(shè)標志、建表冊、入圖庫”等工作，形成劃定成果；三要加強永久基本農(nóng)田的特殊保護。
堅持五大原則，落實15.46億畝劃定任務(wù)
《通知》明確了全面劃定永久基本農(nóng)田堅持的五項基本原則：一要堅持依法依規(guī)、規(guī)范劃定。根據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》有關(guān)規(guī)定，按照土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱“規(guī)劃”）調(diào)整完善確定的目標任務(wù)，規(guī)范有序開展全域永久基本農(nóng)田劃定工作。二要堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進。永久基本農(nóng)田劃定要與規(guī)劃調(diào)整完善協(xié)同推進，兩者互為基礎(chǔ)、互為條件。城市周邊和全域永久基本農(nóng)田劃定要充分銜接，劃定成果要全部納入地方各級規(guī)劃調(diào)整方案，兩項工作統(tǒng)一方案編制，同步完成。三要堅持保護優(yōu)先、優(yōu)化布局。永久基本農(nóng)田劃定和規(guī)劃調(diào)整完善要按照總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、應(yīng)保盡保、量質(zhì)并重的要求，優(yōu)先確定永久基本農(nóng)田布局，把城市周邊“圍住”、把公路沿線“包住”，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。四要堅持優(yōu)進劣出、提升質(zhì)量。落實國務(wù)院土壤污染防治行動計劃，將重點地區(qū)、重點部位優(yōu)先保護類和安全利用類耕地優(yōu)先劃入，將受重度污染的嚴格控制類耕地及其他質(zhì)量低下耕地按質(zhì)量由低到高依次劃出，提升耕地質(zhì)量，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。五要堅持特殊保護、管住管好。加強和完善對永久基本農(nóng)田管控性、建設(shè)性和激勵約束性保護政策，嚴格落實永久基本農(nóng)田保護責任，強化全面監(jiān)測監(jiān)管，建立健全“劃、建、管、護”長效機制。
同時，《通知》還明確了全面劃定的目標任務(wù)：將《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006~2020年）調(diào)整方案》確定的全國15.46億畝永久基本農(nóng)田保護任務(wù)落實到用途管制分區(qū)，落實到圖斑地塊，與土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作相結(jié)合，實現(xiàn)上圖入庫、落地到戶，確保劃足、劃優(yōu)、劃實，實現(xiàn)定量、定質(zhì)、定位、定責保護，劃準、管住、建好、守牢永久基本農(nóng)田。
統(tǒng)籌做好永久基本農(nóng)田劃定與規(guī)劃調(diào)整完善
永久基本農(nóng)田劃定和土地利用規(guī)劃調(diào)整是一件事情的兩個方面，兩者互為基礎(chǔ)、互為條件。統(tǒng)籌做好兩項工作，是劃定工作的重點。
首先，要處理好永久基本農(nóng)田劃定與規(guī)劃調(diào)整完善兩者關(guān)系。劃定永久基本農(nóng)田是土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的前置條件。各級規(guī)劃調(diào)整方案報批前，應(yīng)先行完成同級永久基本農(nóng)田劃定方案論證審核，論證審核通過的，出具審核意見，作為規(guī)劃調(diào)整方案報批的必備條件；論證審核未通過的，上級政府不得批準下級規(guī)劃。各級規(guī)劃調(diào)整方案要有永久基本農(nóng)田劃定和保護專門章節(jié)，明確全域及城市周邊保護目標任務(wù)和布局安排，明確保護、建設(shè)和監(jiān)管等措施。
其次，永久基本農(nóng)田劃定是規(guī)劃調(diào)整完善的核心任務(wù)。各地要及時將《全國規(guī)劃調(diào)整方案》確定的永久基本農(nóng)田劃定目標任務(wù)逐級分解下達到市縣鄉(xiāng)，市縣鄉(xiāng)要依據(jù)分解下達的目標任務(wù)逐級落實永久基本農(nóng)田保護布局安排。劃定成果要全部納入規(guī)劃調(diào)整方案，兩項工作統(tǒng)一方案編制，同步完成。
此外，對于省級規(guī)劃調(diào)整后2020年耕地保有量低于現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃安排的，符合永久基本農(nóng)田布局要求的現(xiàn)狀基本農(nóng)田，一律繼續(xù)保留劃定為永久基本農(nóng)田。
劃定任務(wù)逐級分解，論證審核層層把關(guān)
對于全域劃定的方法路徑，《通知》要求，各地要及時將《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006~2020年）調(diào)整方案》確定的永久基本農(nóng)田劃定目標任務(wù)逐級分解下達到市縣鄉(xiāng)，市縣鄉(xiāng)要依據(jù)分解下達的目標任務(wù)逐級落實永久基本農(nóng)田保護布局安排。市級規(guī)劃要優(yōu)先劃定城市周邊永久基本農(nóng)田，確定永久基本農(nóng)田集中區(qū)；縣級規(guī)劃要優(yōu)先確定永久基本農(nóng)田布局，落實到用途管制分區(qū)；鄉(xiāng)級規(guī)劃要將縣級規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田保護區(qū)落實到圖斑、地塊?？h鄉(xiāng)級規(guī)劃要根據(jù)當?shù)貙嶋H確定基本農(nóng)田整備區(qū)，推動零星耕地的整合歸并、提質(zhì)改造。
同時，各地要根據(jù)分解下達的保護任務(wù)及相關(guān)要求，編制全域永久基本農(nóng)田劃定方案，經(jīng)同級人民政府同意后，報上一級國土資源、農(nóng)業(yè)主管部門論證審核。全域劃定，要以已有基本農(nóng)田劃定和保護成果、城市周邊永久基本農(nóng)田劃定成果為基礎(chǔ)，按照空間由近及遠、質(zhì)量由高到低的順序，在城市周邊以外區(qū)域劃足補齊永久基本農(nóng)田保護面積。要嚴格落實“優(yōu)進劣出”要求，在確保全域永久基本農(nóng)田保護目標任務(wù)完成的前提下，將零星分散、規(guī)模過小、不易耕作、質(zhì)量較差等不宜作為永久基本農(nóng)田的耕地，按照質(zhì)量由低到高的順序依次劃出。
為把好永久基本農(nóng)田劃定質(zhì)量關(guān)，《通知》對各級論證審核工作也提出了嚴格要求。
各級永久基本農(nóng)田劃定方案論證審核工作按照上報一批、審核一批的方式同步開展。31個省（區(qū)、市）永久基本農(nóng)田劃定方案由兩部審核；報國務(wù)院審批土地利用總體規(guī)劃的城市及其他地級市永久基本農(nóng)田劃定方案由省級國土資源、農(nóng)業(yè)主管部門論證審核；縣鄉(xiāng)級永久基本農(nóng)田劃定方案一并編制，由市級國土資源、農(nóng)業(yè)主管部門論證審核。
省級永久基本農(nóng)田劃定方案重點審核劃定任務(wù)是否達到規(guī)劃目標，劃定目標任務(wù)是否分解下達，城市周邊劃定任務(wù)是否落實，調(diào)整依據(jù)是否充分等。市、縣級劃定方案還應(yīng)重點審核劃定任務(wù)是否落實到圖斑地塊、地類是否符合劃定要求、質(zhì)量是否提高、布局是否穩(wěn)定、劃入劃出依據(jù)是否充分、城市周邊劃定任務(wù)是否落實、核實舉證材料是否合規(guī)等。論證審核程序、標準和具體要求，由各?。▍^(qū)、市）國土資源、農(nóng)業(yè)主管部門按照兩部相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實際制定。
“三位一體”落實永久基本農(nóng)田特殊保護任務(wù)
劃定永久基本農(nóng)田的目的就是要保護好。對劃定的永久基本農(nóng)田實行特殊保護，就要把管控性保護、建設(shè)性保護和激勵約束性保護統(tǒng)籌起來，“三位一體”落實永久基本農(nóng)田特殊保護任務(wù)。
一要“管得嚴”，從嚴管控非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途。除法律規(guī)定的能源、交通、水利、軍事設(shè)施等國家重點建設(shè)項目選址無法避讓的外，其他任何建設(shè)都不得占用，堅決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。
《通知》要求，不得多預(yù)留一定比例永久基本農(nóng)田為建設(shè)占用留有空間，不得隨意改變永久基本農(nóng)田規(guī)劃區(qū)邊界特別是城市周邊永久基本農(nóng)田。符合法定條件的，需占用和改變永久基本農(nóng)田的，必須經(jīng)過可行性論證，確實難以避讓的，應(yīng)當將土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案和永久基本農(nóng)田補劃方案一并報國務(wù)院批準，及時補劃數(shù)量相等、質(zhì)量相當?shù)挠谰没巨r(nóng)田。
二要“建得好”，加大永久基本農(nóng)田建設(shè)力度。各地要加大財政投入力度，整合涉農(nóng)資金，吸引社會投資，在永久基本農(nóng)田保護區(qū)和整備區(qū)開展高標準農(nóng)田建設(shè)和土地整治，全面推行耕作層土壤剝離再利用，占用永久基本農(nóng)田的單位應(yīng)當按照縣級以上地方人民政府的要求，將所占用永久基本農(nóng)田耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。新建成的高標準農(nóng)田應(yīng)當劃為永久基本農(nóng)田，作為改變或占用基本農(nóng)田的補劃基礎(chǔ)。
三要“守得牢”，完善永久基本農(nóng)田保護激勵約束機制。一方面，要切實落實永久基本農(nóng)田保護責任。堅持黨政同責、嚴格考核審計、嚴肅執(zhí)法監(jiān)督，強化地方各級政府永久基本農(nóng)田保護主體責任。另一方面，要建立完善永久基本農(nóng)田保護激勵機制。與整合有關(guān)涉農(nóng)補貼政策、完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制相銜接，與生態(tài)補償機制聯(lián)動，鼓勵有條件的地區(qū)建立耕地保護基金，建立和完善耕地保護激勵機制，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民管護、改良和建設(shè)永久基本農(nóng)田進行補貼，調(diào)動廣大農(nóng)民保護永久基本農(nóng)田的積極性。
切實將永久基本農(nóng)田劃定工作落到實處，需要多方保障。兩部將進一步加強對各省（區(qū)、市）全域劃定工作的督促指導(dǎo)，對工作不力的地方，及時通報，促進整改；各?。▍^(qū)、市）切實加強對市縣工作的督促指導(dǎo)，定期向兩部報送劃定進展情況。目前，永久基本農(nóng)田劃定和保護已列入省級政府耕地保護責任目標考核和糧食安全省長責任制考核重點內(nèi)容。2017年上半年，國家土地督察機構(gòu)將開展全面劃定永久基本農(nóng)田落實情況專項督察。
