一、《關(guān)于非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用工作的指導(dǎo)意見》出臺(tái)的背景
“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我國的基本國策，黨的十八大、十八屆三中全會(huì)以來，黨中央、國務(wù)院對土地管理，特別是保護(hù)耕地提出了新的要求，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要像保護(hù)文物，甚至保護(hù)大熊貓那樣保護(hù)耕地。”2016年的中央一號文件要求，全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用。國土資源部下發(fā)的《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（簡稱18號文）中強(qiáng)調(diào)，“全面實(shí)施耕作層剝離再利用制度，建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田的耕作層應(yīng)當(dāng)予以剝離，用于補(bǔ)充耕地的質(zhì)量建設(shè)，超過合理運(yùn)距、不宜直接用于補(bǔ)充耕地的，應(yīng)用于現(xiàn)有耕地的整治”，并要求采取綜合措施，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)守耕地紅線，堅(jiān)決糾正占優(yōu)補(bǔ)劣問題，對建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)行嚴(yán)格審查把關(guān)。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年9月～2015年2月，廣西建設(shè)占用耕地面積共3359.19公頃，實(shí)際補(bǔ)充耕地面積3390.65公頃，其中占水田補(bǔ)旱地以及占高等旱地補(bǔ)低等旱地的項(xiàng)目共259宗,共占用耕地1716.729公頃，其中占用高等水田（包括5等、6等、7等、8等）面積共869.272公頃，達(dá)到了占用耕地面積的50.64%；因高等旱地和水田面積儲(chǔ)備不足，各地只能用9等、10等、11等的低等旱地進(jìn)行補(bǔ)充，并承諾提質(zhì)改造以提高耕地質(zhì)量等別，以承諾方式補(bǔ)充的面積為813.74公頃，占2014年全年補(bǔ)充耕地面積的24%。補(bǔ)充耕地質(zhì)量不高，已經(jīng)成為影響廣西實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量平衡、制約廣西項(xiàng)目建設(shè)用地報(bào)批的瓶頸。
耕地耕作層土壤（俗稱表土），是指地表最上層部位的土壤，其薄厚因土壤類型而異，一般厚約20～30厘米。土壤的表土層，為植物根系密集而有機(jī)質(zhì)豐富的土層，是地球有機(jī)物活動(dòng)的主要場所，擁有大量的有機(jī)物質(zhì)和微生物，以及植物生長所需的更高水平的營養(yǎng)物質(zhì)。已有研究表明，形成1厘米厚的表土需要100～400年時(shí)間，平均也需要200年。在農(nóng)田中，形成2.5厘米厚的表土一般需要200～1000年；在林地或牧場，形成同等厚度的表土所需時(shí)間會(huì)更長；石灰?guī)r地區(qū)表土的形成時(shí)長可能會(huì)超出人們的想象。在以往的項(xiàng)目建設(shè)中，由于對耕地耕作層土壤剝離（又稱表土剝離）的不重視，大量有價(jià)值的表土被建設(shè)單位當(dāng)作廢土遺棄，而由于沒有專項(xiàng)資金對表土進(jìn)行存儲(chǔ)、運(yùn)輸和利用，導(dǎo)致每年大量的新開墾耕地和礦山廢棄地以及中低產(chǎn)田，由于缺乏肥土而難以增厚、提高等級。
實(shí)行建設(shè)用地占用耕地耕作層土壤剝離，并用于土地開墾項(xiàng)目或中低產(chǎn)田改造，是提高耕地質(zhì)量的有效途徑。目前，全國已有吉林、貴州、湖北、四川、浙江等省份開展了表土剝離利用工作，并取得較好成績，特別是吉林省和貴州省，出臺(tái)了一系列較為完善且涵蓋耕作層土壤剝離、存儲(chǔ)、管理、交易、使用等全過程的工作機(jī)制以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。廣西現(xiàn)階段只有桂林市臨桂區(qū)開展了較為系統(tǒng)的耕地耕作層土壤剝離再利用工作，其他各縣（市、區(qū)）仍處在觀望狀態(tài)。
鑒于此，廣西國土資源廳組織起草了《意見》，用以指導(dǎo)全區(qū)開展耕地耕作層土壤剝離再利用工作?！兑庖姟返某雠_(tái)，將耕地耕作層土壤剝離工作納入項(xiàng)目建設(shè)管理范疇，統(tǒng)籌項(xiàng)目業(yè)主、地方政府和行業(yè)主管部門的關(guān)系并協(xié)調(diào)相關(guān)利益，使耕地耕作層土壤剝離再利用工作真正成為全社會(huì)共同關(guān)心和共同推動(dòng)的事業(yè)，這對于提高新增耕地和土地整治等耕地質(zhì)量，緩解廣西占補(bǔ)平衡壓力，保障國家糧食安全，實(shí)現(xiàn)廣西耕地保護(hù)數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”的要求都具有重大意義。
二、《關(guān)于非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用工作的指導(dǎo)意見意見》的主要內(nèi)容
《意見》主要包括總體要求、實(shí)施范圍、工作步驟、鼓勵(lì)政策以及保障措施等五大部分。
《意見》提出的總體工作目標(biāo)是，以保護(hù)和利用耕地資源為目標(biāo)，通過開展表土剝離利用試點(diǎn)，探索建立一套涵蓋耕作層土壤剝離、存儲(chǔ)、管理、交易、使用等全過程的工作機(jī)制并形成制度，為廣西補(bǔ)充耕地、土地整治等一系列工程提供優(yōu)質(zhì)土壤，提升補(bǔ)充耕地和新增耕地質(zhì)量，并最終在全區(qū)全面實(shí)行表土剝離利用制度。根據(jù)廣西實(shí)際，《意見》要求，在2年內(nèi)對不同地區(qū)和類別的建設(shè)項(xiàng)目占用耕地情況開展表土剝離利用試點(diǎn)工作，總結(jié)方法，摸索經(jīng)驗(yàn)；并要求在3年內(nèi)全區(qū)各地編制完成表土剝離利用規(guī)劃，完善相關(guān)制度，并全面開展表土剝離利用工作。
《意見》強(qiáng)調(diào)，開展耕地耕作層土壤剝離工作要遵循以下5項(xiàng)基本原則：
一是堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、協(xié)同推進(jìn)”。各級政府是耕地保護(hù)工作的主體，也是推進(jìn)表土剝離利用工作的關(guān)鍵。全區(qū)各級政府要把表土剝離利用工作納入重要議事日程，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一推進(jìn)；發(fā)改、財(cái)政、國土、農(nóng)業(yè)、水利、交通、環(huán)保、住建規(guī)劃等相關(guān)部門要密切配合，形成“政府推動(dòng)、需求拉動(dòng)、政策驅(qū)動(dòng)、政企聯(lián)動(dòng)”的表土剝離利用工作機(jī)制。
二是堅(jiān)持“誰用地、誰承擔(dān)、誰剝離、誰受益”。表土剝離利用的實(shí)施主體是建設(shè)用地單位。建設(shè)用地單位在項(xiàng)目前期論證階段要充分考慮對擬占用耕地的耕作層土壤剝離利用并做出統(tǒng)籌安排，在申辦土地供應(yīng)手續(xù)時(shí)應(yīng)提交由批準(zhǔn)供地的國土資源主管部門審查通過的耕作層剝離利用方案。剝離的耕作層土壤，剝離單位可以優(yōu)先使用，并允許實(shí)行有償交易，充分調(diào)動(dòng)用地單位進(jìn)行表土剝離的積極性。耕作層土壤剝離、存儲(chǔ)管理所發(fā)生的費(fèi)用納入項(xiàng)目開發(fā)成本，由用地單位承擔(dān)。單獨(dú)選址項(xiàng)目（包括土地復(fù)墾項(xiàng)目）需將耕作層土壤剝離、存儲(chǔ)管理費(fèi)用納入項(xiàng)目開發(fā)成本，城市批次用地由市縣人民政府根據(jù)剝離方案，將費(fèi)用作為開發(fā)前期費(fèi)計(jì)入成本，在土地出讓公告中載明，納入土地出讓收入中列收列支。
三是堅(jiān)持“規(guī)劃統(tǒng)籌、試點(diǎn)先行”。各市、縣要組織編制表土剝離利用規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃相銜接。要根據(jù)本地實(shí)際，選擇一定的區(qū)域和部分項(xiàng)目先行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后全面鋪開。
四是堅(jiān)持“先剝后用，管控約束”。非農(nóng)建設(shè)占用耕地項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目開工建設(shè)前開展耕作層土壤剝離工作。剝離的耕作層土壤要就近恢復(fù)或就近利用，用于耕地開墾項(xiàng)目、“旱改水”耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目、土地整治項(xiàng)目、中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地復(fù)墾等，以增加耕作層厚度，改善土壤結(jié)構(gòu)，并盡量做到耕作層土壤剝離利用活動(dòng)在時(shí)間、空間上的銜接。
五是探索“市場運(yùn)作，激發(fā)活力”。非農(nóng)建設(shè)占耕地的耕作層剝離后可實(shí)行有償使用，探索采取市場化方式運(yùn)作。各地可自行建立交易市場，提供耕作層土壤有償配置利用平臺(tái)，出臺(tái)相關(guān)配套政策，確保公平公正有序。
三、《關(guān)于非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用工作的指導(dǎo)意見意見》主要解決的幾大問題
耕地耕作層土壤剝離是一項(xiàng)全新的工作，在汲取國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，既要明確責(zé)任主體和耕地耕作層剝離范圍，又要規(guī)范耕地耕作層土壤剝離的實(shí)施程序和落實(shí)經(jīng)費(fèi)來源等。因此，《意見》著力解決以下幾大問題：
一是明確政策適用主體。《意見》明確了“誰用地、誰剝離”的原則。按照此原則，由各地人民政府負(fù)責(zé)組織編制并審批耕作層土壤剝離利用規(guī)劃，用地單位在辦理土地供應(yīng)時(shí)組織編制實(shí)施方案和實(shí)施耕作層土壤剝離實(shí)施，國土資源管理部門會(huì)同同級農(nóng)業(yè)部門組織驗(yàn)收，耕作層土壤剝離利用工作由市、縣國土資源管理部門管理。
二是明確耕地耕作層土壤剝離的范圍。在參考吉林、貴州省的基礎(chǔ)上，主要是考慮質(zhì)量等別較高的部分水田和旱地。《意見》明確，非農(nóng)建設(shè)占用的耕地質(zhì)量水田在8等以上，旱地在9等以上的以及臨時(shí)占用耕地的（涉及國家安全、軍事、搶險(xiǎn)救災(zāi)等急需臨時(shí)占用耕地的除外）為實(shí)施耕地耕作層土壤剝離的范圍。
對于25°以上的坡耕地以及耕作層土壤已被嚴(yán)重破壞或被嚴(yán)重污染不適宜耕作的耕地、耕作層厚度不足15厘米的耕地，經(jīng)縣級以上國土資源管理部門會(huì)同農(nóng)業(yè)或環(huán)保部門共同認(rèn)定后，可不納入剝離范圍。
三是明確耕地耕作層表土剝離的利用。如何實(shí)現(xiàn)剝離與利用的結(jié)合，是做好耕地耕作層土壤剝離的關(guān)鍵?！兑庖姟诽岢觯龊酶馗鲗油寥绖冸x的利用的規(guī)劃和實(shí)施方案，就近恢復(fù)或就近利用，剝離的表土用于耕地開墾項(xiàng)目、“旱改水”耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目、土地整治項(xiàng)目、中低產(chǎn)田改造等。同時(shí)，為保證臨時(shí)儲(chǔ)存表土的質(zhì)量和管護(hù)，《意見》明確了儲(chǔ)存表土的責(zé)任主體，即有表土利用意向單位的項(xiàng)目，由該單位負(fù)責(zé)存儲(chǔ)表土和管護(hù)，未明確意向使用單位的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)管護(hù)。
四是明確耕作層剝離經(jīng)費(fèi)的解決途徑。耕地耕作層土壤剝離全流程工作包括剝離、存儲(chǔ)、利用以及其他輔助管理，按實(shí)際案例測算，剝離成本約為每畝2300元，畝均綜合費(fèi)用約為16400元。而耕地開墾費(fèi)目前主要用途是開墾耕地，按照廣西財(cái)政廳、廣西國土資源廳和廣西物價(jià)局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整耕地開墾費(fèi)征收使用管理政策有關(guān)問題的通知》規(guī)定，開墾耕地成本約為每畝1～2萬元，顯然目前的耕地開墾費(fèi)在扣除造地成本后，已不能支撐表土剝離工作。因此表土剝離工作的最大困難在于經(jīng)費(fèi)如何保障。根據(jù)“誰用地、誰剝離、誰承擔(dān)”的原則，《意見》提出了3種解決措施：一是把表土剝離作為復(fù)墾一個(gè)環(huán)節(jié)，納入生產(chǎn)建設(shè)成本，復(fù)墾費(fèi)里面包含了表土剝離費(fèi)用；二是建設(shè)項(xiàng)目將剝離費(fèi)用納入開發(fā)成本；三是工作管理費(fèi)用由地方政府根據(jù)有關(guān)規(guī)定落實(shí)。同時(shí)，耕地耕作層土壤剝離與耕地開墾項(xiàng)目、土地整治項(xiàng)目等結(jié)合，提高資金利用效率，減少剝離利用成本。
五是明確獎(jiǎng)勵(lì)政策。為推動(dòng)耕地耕作層土壤剝離利用工作，提高地方政府、國土資源管理部門和項(xiàng)目建設(shè)單位的積極性，《意見》明確對表土剝離利用工作優(yōu)秀的市、縣（市、區(qū)），自治區(qū)將給予建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，后續(xù)還將出臺(tái)具體的獎(jiǎng)勵(lì)措施和辦法。對表土剝離利用工作優(yōu)秀的市、縣（市、區(qū)），自治區(qū)在使用新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)安排土地整治項(xiàng)目等資金時(shí)，予以適當(dāng)傾斜。
《意見》還明確，剝離的耕作層土壤可實(shí)行有償交易使用，采取市場化方式運(yùn)作，交易所得全部獎(jiǎng)勵(lì)給耕作層土壤剝離用地單位，減少項(xiàng)目建設(shè)單位的生產(chǎn)建設(shè)成本。
