來源： 證券時報
2014年中央一號文件連續(xù)11年聚焦三農(nóng)，今年的主題是“全面深化農(nóng)村改革”，一號文件擬定了8項工作重點，提出了33項改革措施，糧食安全則成為重中之重，而深化農(nóng)村改革的重大舉措無不與土地有關(guān)。而如何讓守護(hù)土地的農(nóng)民得到實惠，提高農(nóng)民經(jīng)營與財產(chǎn)性收入則是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵。
守護(hù)耕地
是確保糧食安全的基礎(chǔ)
我國的糧食安全，關(guān)乎國運。從某種角度來看，糧食安全就是土地的安全。一方面，優(yōu)質(zhì)耕地減少，且不可再生，1996至2009年這13年間，城鎮(zhèn)用地增加4178萬畝，其中大部分是優(yōu)質(zhì)耕地。僅東南沿海5省就減少了水田1798萬畝，相當(dāng)于減掉了福建省全省的水田面積。另一方面，人地矛盾突出，后備耕地資源“告急”，隨著人口增長、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，我國人均耕地仍處于下降過程中。人均耕地從1996年的1.59畝降至2009年的1.52畝，不足世界平均水平3.38畝的一半。如果將生態(tài)欠債與污染的耕地這兩大部分扣除。18億畝的耕地“紅線”實際上已岌岌可危。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，耕地尤其是種糧耕地正面臨四面八方的“圍剿”之中，糧食安全面臨考驗。
為此，今年一號文件強調(diào)“嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，劃定永久基本農(nóng)田”。劃定永久基本農(nóng)田，讓優(yōu)質(zhì)耕地永久留在農(nóng)民手中，這是確保糧食安全的基礎(chǔ)，沒有一定高質(zhì)量的耕地作保證，國家糧食安全與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展就成為空談。文件要求加大力度落實“米袋子”省長負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步明確中央和地方的糧食安全責(zé)任與分工等措施。然而，如何 “激勵”守護(hù)耕地的農(nóng)民，并增加他們的收入呢？對此，一號文件提出發(fā)揮價格杠桿，保護(hù)糧農(nóng)利益。
其一，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，即當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于目標(biāo)價格時，農(nóng)民可按差價直接得到補貼，此舉能在一定程度上保證農(nóng)民的基本收入水平。最近25年，我國種子價格暴漲了數(shù)十倍，肥料、農(nóng)藥、除草劑等都是如此，可是商品糧價格只漲了6倍左右。“谷賤傷農(nóng)”，政府建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度十分必要，同時還要協(xié)調(diào)好各個市場，調(diào)控好種子、化肥、農(nóng)藥等物資的價格，使農(nóng)民種田有利可圖。
其二，探索農(nóng)業(yè)補貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機制，讓多生產(chǎn)糧食者多得補貼，這無疑提高了農(nóng)民的種地收入，同時也提高了補貼的精準(zhǔn)性和指向性。關(guān)鍵是要將補貼真正送到種糧的農(nóng)戶手中。因此，有必要調(diào)整與細(xì)化目前的土地流轉(zhuǎn)政策，改變目前土地流轉(zhuǎn)獎勵政策中“輕農(nóng)重商”政策，將資金獎勵給那些真正“務(wù)農(nóng)”的人。
目前，土地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實中出現(xiàn)了一些問題。一是土地流轉(zhuǎn)客觀上抬升了地租，種糧大戶受壓；二是“非糧化”現(xiàn)象突出。 另外，各地空頭合作社大行其道，套取農(nóng)業(yè)補貼，而資本“圈地”牟利意圖較普遍，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)后再度荒廢與嚴(yán)重環(huán)保等社會問題。長此以往，上述走調(diào)的土地流轉(zhuǎn)將影響國家糧食安全。為此，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時，有關(guān)方面還應(yīng)當(dāng)采取系列措施來保護(hù)守護(hù)土地的農(nóng)民權(quán)益。首先，設(shè)立門檻，提高準(zhǔn)入，鼓勵真正務(wù)農(nóng)的企業(yè)投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。應(yīng)將那些明顯不符合從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的投機套利與逐利的資本攔在門外。其次，調(diào)整與細(xì)化土地流轉(zhuǎn)政策，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范與退出機制。明確土地流轉(zhuǎn)期限、用途與規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)期限應(yīng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期相適應(yīng)，不可過長，也不應(yīng)偏短。另外，重視發(fā)揮市場的激勵作用，逐步建立耕地保護(hù)補償機制。積極探索建立節(jié)約支持集約用地激勵機制，調(diào)動相關(guān)主體實施耕地保護(hù)與改善耕地質(zhì)量的積極性。最后，建立國家層面的政策性土地銀行，并在重點糧食產(chǎn)區(qū)設(shè)立分行，從源頭上緩解農(nóng)村資金短缺的矛盾，為糧食安全提供長期穩(wěn)定的資金支持。目前，傳統(tǒng)農(nóng)村金融體系正面臨挑戰(zhàn)，農(nóng)地金融正在摸索之中，而商業(yè)性金融機構(gòu)很少涉及農(nóng)地金融貸款，且利率較高，農(nóng)村需要長期、低利的資金供給，這與商業(yè)銀行以盈利為目的的工商貸款相悖。土地金融需要政策性土地銀行來實施。
激活土地是改革關(guān)鍵
土地是農(nóng)民最有價值的資產(chǎn)，如何讓守護(hù)土地的農(nóng)民成為真正的受益者，除了采取系列措施增加農(nóng)民經(jīng)營性收入外，還必須激活土地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。激活土地就得做實農(nóng)民土地權(quán)益。為此，必須明晰農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)，提高農(nóng)業(yè)補貼精準(zhǔn)性，使補貼真正流向種糧大戶與專業(yè)合作社。一號文件提出的探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度等農(nóng)業(yè)支持政策，其核心是提高補貼精準(zhǔn)性問題，而要做到這一點，就必須加快農(nóng)村承包地確地、確權(quán)、確股等基礎(chǔ)性工作。使得種糧大戶容易認(rèn)定、方便操作，從而將套利資金拒之門外。
一號文件強調(diào)，改革征地補償辦法，除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。此舉將提高了農(nóng)民獲得土地增值收益的比例。另外，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。放活土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民以后可以在不轉(zhuǎn)移土地占有、不改變土地用途的情況下，將土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。
截至2012年12月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2.7億畝。同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式不斷創(chuàng)新，資金化流轉(zhuǎn)的趨勢愈來愈明顯。一旦農(nóng)地通過確權(quán)頒證，為進(jìn)一步放開處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)奠定了基礎(chǔ)。僅此一項每年將撬動數(shù)萬億元資金。目前我國農(nóng)村建設(shè)用地約2.5億畝，與現(xiàn)有城市建設(shè)面積相當(dāng)。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地資產(chǎn)價值的不斷顯現(xiàn)，未來必須充分尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民更多參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享發(fā)展成果。由于城鎮(zhèn)化率的提高，每年上千萬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，“空心村”導(dǎo)致10%~20%閑置。如果政府允許農(nóng)民宅基地可以抵押貸款，將可以撬動龐大的中國農(nóng)村的內(nèi)需市場，從而為中國經(jīng)濟(jì)再長期增長創(chuàng)造強大的支撐。而放開農(nóng)村土地交易市場，將創(chuàng)造更大的需求。
然而，深化改革是一個穩(wěn)步推進(jìn)的過程，涉及的各方利益太復(fù)雜，不能操之過急。要真正解放農(nóng)村土地生產(chǎn)力，釋放土地政策紅利，仍需很長的路要走。其一，農(nóng)民承包地不同于建設(shè)用地，它與農(nóng)民的生存權(quán)相關(guān)，一旦將其股份化或資金化，就割裂了農(nóng)民與其承包經(jīng)營的土地之間的天然聯(lián)系，從而破壞了村集體組織、分散農(nóng)戶、農(nóng)地之間的聯(lián)系紐帶。因而入股等土地流轉(zhuǎn)模式在實際中又存在一定的制度性缺陷與風(fēng)險。其二，農(nóng)地金融不足與市地金融的過度，絕非簡單的農(nóng)村集體土地入市就可以解決問題，農(nóng)房市場買賣需要規(guī)范，“農(nóng)”轉(zhuǎn)“非”的土地增值收益分配必須有一個合理的制度安排。 （作者系上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所博士）
