來源：21世紀網(wǎng)
近日，中央一號文件（即《中共中央國務院關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》）發(fā)布，作出深化農(nóng)村土地制度改革等部署。這是繼十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場”之后，新一輪土地制度改革的最新闡述。
上世紀90年代以來，中國工業(yè)化、城市化快速推進，房地產(chǎn)業(yè)異軍突起，中國獨特的土地制度起了重要作用，但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，現(xiàn)行土地制度在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、農(nóng)村集體建設用地及征地制度等方面均顯得矛盾重重、難以為繼，成為困擾農(nóng)村進一步發(fā)展的障礙。土地制度的改革將對我國城鎮(zhèn)化進程以及農(nóng)村金融產(chǎn)生怎樣的影響？未來農(nóng)村土地制度改革的具體步驟又該怎樣？
就以上問題，由CF40與中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)起成立的中國農(nóng)村金融論壇近期召開了季度閉門研討會，就中國農(nóng)村金融論壇成員、國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英牽頭的課題報告“十八屆三中全會后土地制度改革實施與金融機會”進行了內(nèi)部評審及討論。討論嘉賓包括中國農(nóng)村金融論壇成員、北京大學經(jīng)濟學院金融系教授王曙光，中國農(nóng)村金融論壇特邀嘉賓、中國農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部副總經(jīng)理李運，CF40理事單位代表、中國銀行國際金融研究所副所長宗良等。此次研討會由CF40秘書長王海明主持。
經(jīng)作者審核和主辦方許可，本報本期刊發(fā)部分現(xiàn)場討論，以饗讀者。
現(xiàn)行土地管理制度的主要弊端
主持人：我國現(xiàn)行土地管理制度存在一些弊端，為什么現(xiàn)行土地管理制度難以為繼？
劉守英：對過去30多年的情況，主流觀點就是用比較優(yōu)勢，也就是剩余勞動力來解釋中國經(jīng)濟增長的內(nèi)生性。但是光用勞動力成本解釋中國經(jīng)濟說服力不夠。之前我們出版過一本書，把中國土地制度的獨特性作為解釋我國過去經(jīng)濟增長的重要因素。從總量上看，過去30年中國年均GDP增長長期維持在10%以上，增長的核心是結(jié)構(gòu)變革，主要由兩種要素推動，一個是勞動力從低生產(chǎn)率部門向高生產(chǎn)率部門的配置，另一個是土地從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)配置。中國土地制度的獨特性在后者的配置中發(fā)揮了很大作用。
土地制度在工業(yè)化過程中發(fā)揮了很大作用。按照中國的資源稟賦劃分，中國是資源最稀缺的國家之一，如果單純按照市場配置資源，中國的土地成本會非常高，中國要想通過建立世界制造工廠來解決剩余勞動力的吸收問題也會非常困難。我們曾經(jīng)計算過1997年-2012年我國各種不同類型的土地（住宅用地、綜合地價、經(jīng)營性用地和工業(yè)用地）的價格變動。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，工業(yè)用地的價格漲幅非常低。中國的土地制度對工業(yè)化的貢獻在于，我們通過壓低土地成本和扭曲土地市場價格，解決了在資本稀缺階段按照市場配置土地會造成工業(yè)用地成本上升的問題，實際上就是用壓低土地成本解決工業(yè)的快速推進問題。
土地制度在城市化過程中也發(fā)揮了很大作用。城市化是依靠國有土地從資源向資產(chǎn)、繼而向資本轉(zhuǎn)化形成的。1987年，大量外資進入中國，在我國土地上建了很多企業(yè)，政府就被指責為賣國。后來想到一個解決辦法，把所有權(quán)和使用權(quán)分離，所有權(quán)歸國家，只把使用權(quán)租給企業(yè)，然后收取租金，于是皆大歡喜。這就是將所有權(quán)和使用權(quán)分離，使土地從資源變成資產(chǎn)的歷史原因。土地從資產(chǎn)變成資本，就要允許國有土地抵押融資和土地儲備。2012年的國有土地抵押融資一共是5.7萬億。如果沒有中國獨特的土地制度，城市化就很難開展。我們正是依靠這套獨特的土地制度把工業(yè)化和城市化發(fā)展起來，而現(xiàn)在我們要徹底改變這種制度。所以，從內(nèi)生性解決土地制度的問題是很困難的。
關于土地的功能和土地的基礎性，包括失地、政府提供最后擔保的問題在內(nèi)，土地制度的設計有一定的復雜性。土地制度作為一種基礎性制度，其復雜性在于，既存在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的土地問題，同時又增加了轉(zhuǎn)型社會中的土地問題。傳統(tǒng)社會的土地政策主要解決了兩個問題：其一，解決了土地占有的公平問題。土地分配不公就推翻舊王朝，如果公平就休養(yǎng)生息。其二，解決了溫飽問題。從宋朝以來，中國人口不斷繁衍，就是依靠有效的土地制度。
而現(xiàn)在，中國處于轉(zhuǎn)型社會時期，土地從農(nóng)業(yè)變成非農(nóng)業(yè)，土地增值收益大大增加。土地就像魔法一樣“長出很多錢”。2000年以來，國內(nèi)關于土地問題的爭論，甚至是全球?qū)τ谥袊恋貑栴}的討論，已經(jīng)不僅限于農(nóng)業(yè)方面的討論了。“土地上長的錢”是轉(zhuǎn)型社會的問題，也就是利益分配問題，現(xiàn)在還沒有一個被所有人接受的土地增值收益分配制度。收益給政府，有些人不同意；收益給農(nóng)民，也有些人不同意，既然土地所有權(quán)歸國有，收益怎么能給農(nóng)民呢？1879年，亨利·喬治提出“漲價歸公”的觀點，這其實是社會轉(zhuǎn)型帶來的普遍性問題。這個問題很復雜，不太可能在短期內(nèi)改變。
土地改革利好城鎮(zhèn)化進程和金融發(fā)展
主持人：十八屆三中全會《決定》提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，它對未來中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展會有什么影響？允許承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離對農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展會產(chǎn)生哪些正面效應？
李運：關于農(nóng)村集體建設用地入市和抵押的問題，十八屆三中全會明確指出，符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地可以入市，與國有土地同地同權(quán)。以前我們認為這主要是指增量，農(nóng)村企業(yè)用地等經(jīng)營性建設用地的增量規(guī)模并不是很大。但實際上，集體建設用地入市還包括存量的農(nóng)村建設用地，存量的規(guī)模很大，如果存量部分的農(nóng)村集體建設用地也能逐步享受與國有土地同樣的權(quán)利（包括抵押權(quán)），則意味著中國有相當大一部分的抵押資源和金融資源的配置將發(fā)生巨大變化。特別是，珠三角、長三角地區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部都大量涉及到這個問題。珠三角、長三角大量的工廠、工業(yè)園和住宅事實上是建在農(nóng)村集體建設用地上。最近北京推進50個重點城中村的改造，在北京大興區(qū)西紅門片區(qū)改造時，考慮要在集體土地上建商業(yè)街、工業(yè)園和住宅區(qū)。當時地方政府也想向銀行融資，但銀行難以對集體土地上的房產(chǎn)設置抵押，造成融資的難操作。那么，現(xiàn)在是不是意味著銀行很快就可以設置抵押和開展融資操作了？關于集體土地入市以及抵押擔保方面的權(quán)利，存量和增量土地是否可同等看待？存量土地是否符合規(guī)劃和用途的原則？未來土地規(guī)劃是否會再做調(diào)整？如果真正放開存量集體建設用地的抵押擔保，可能給銀行貸款帶來很大影響。
現(xiàn)在農(nóng)房抵押面臨的狀況是：“房子可以抵押，但是宅基地不可以抵押”。這有多大的現(xiàn)實操作性呢？合格的抵押品需要處置方便，如果只有房子可以抵押，一旦真正處置起來就會出現(xiàn)不少問題，銀行應該如何解決？與之相關的問題是，宅基地目前只有兩權(quán)—占有權(quán)和使用權(quán)，未來宅基地的收益權(quán)、財產(chǎn)權(quán)應該如何明確？宅基地和農(nóng)房的權(quán)利什么時候能夠合為一體？這些都是值得我們思考的問題。
王曙光：農(nóng)地改革有可能為農(nóng)村金融的發(fā)展提供一系列比較合格的抵押品，從而撬動非常龐大的金融需求。如果我們允許集體經(jīng)營性建設用地入市、允許農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)可以抵押，那么，大概可以撬動幾萬億元的金融需求。這對于農(nóng)村金融機構(gòu)而言肯定是一大利好消息。
但是，農(nóng)地改革最大的利好消息并不在于撬動農(nóng)村金融需求，而在于通過農(nóng)村土地制度的調(diào)整，促進中國農(nóng)村經(jīng)營體制的深刻變革。在新中國成立之前，中國一直是小農(nóng)經(jīng)濟體制，新中國成立之后的30年時間里，我們完成了土地制度的偉大變革，使小農(nóng)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變成規(guī)模化的、合作化的大農(nóng)生產(chǎn)體制。但是1978年改革開放，由于時勢使然，農(nóng)村土地制度又回到了數(shù)千年來的小農(nóng)經(jīng)濟體制。因此，我們可以看出小農(nóng)經(jīng)濟體制的生命力非常頑強，但是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、經(jīng)濟全球化的今天，小農(nóng)經(jīng)濟體制是非常脆弱的，小農(nóng)經(jīng)濟體制必然會慢慢讓位于大農(nóng)生產(chǎn)體制。我們不應該從法律上消滅小農(nóng)經(jīng)濟體制，而應該從機制上讓小農(nóng)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)化為大農(nóng)生產(chǎn)體制，即并不是要消滅家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，而是要豐富它的內(nèi)涵。
另外，相比抵押品的變化，農(nóng)村經(jīng)營體制的變化對農(nóng)村金融機構(gòu)的影響可能更大。因為抵押品的變化僅僅是金融產(chǎn)品的變化，而農(nóng)村經(jīng)營體制的深刻變革，包括家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)、合作組織、家庭經(jīng)營等新型農(nóng)村經(jīng)營體制能夠給農(nóng)村金融機構(gòu)帶來更多的商機。比如，家庭農(nóng)場的興起可能可以撬動幾萬億的農(nóng)村金融需求。目前農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織大概在100萬家左右，但是這些組織缺乏有效的金融支持。將來，農(nóng)村土地制度變革更多地體現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)營體制的變革上，這對于商業(yè)銀行、郵政儲蓄和農(nóng)信社而言，蘊含更大商機。
劉守英：存量的集體建設用地如何進入市場？現(xiàn)在已經(jīng)有部分集體存量建設用地進入到市場，如果這次改革不能解決這個問題，中國未來的麻煩會更大。因為未來農(nóng)村還有三億多人會進入城市，如果仍然按照我們現(xiàn)行的土地制度，這些人承擔不起國有土地建造的城市住房。即使我國實現(xiàn)了65%-75%的城市化，這些人也還會繼續(xù)住在農(nóng)村宅基地、城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民集體土地上。我們目前是城市土地國有、農(nóng)村土地歸集體所有。在城鄉(xiāng)結(jié)合部有很多不受法律承認的土地，住在不受法律承認土地上的人有幾億，這個問題對未來社會的治理會提出非常大的挑戰(zhàn)。
存量的建設用地進入市場是破解中國未來城鎮(zhèn)化問題的唯一路徑。目前我國已經(jīng)有一些試點，具體來看有以下幾條路徑：第一，分清權(quán)利。目前土地用途多而雜，土地有賣的、有買的、有租的，還有的是這個村的，有是那個村的，而一旦價值顯化，農(nóng)民會爭搶著要回自己的權(quán)利。第二，將存量建設用地進市場納入城市規(guī)劃體系。只要這些土地還沒有納入法律保障體系中，這些領域就不明確。第三，建立交易市場。未來整個集體建設用地必須在公開市場上交易。第四，建立地價體系。第五，使用集體建設用地必須納稅?？傊?，解決這一問題對未來整個治國理政和社會和諧都非常重要。反之，如果不能解決這件事，未來會出現(xiàn)很大問題。
關于農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)問題。過去我們以信用方式解決農(nóng)村問題，只解決了流通層面的問題，而未來是要解決金融資源的配置問題。農(nóng)房經(jīng)營權(quán)究竟能夠在未來金融資源配置上起多大的作用？這一問題的核心還在于宅基地和集體建設用地財產(chǎn)權(quán)的充分賦權(quán)。如果財產(chǎn)權(quán)賦權(quán)不充分，就會像現(xiàn)在我國有些試點地區(qū)一樣，最后由政府兜底。政府建立了一個擔保公司，一旦出現(xiàn)問題，比如貸款放大，都是由政府承擔風險?？傊?，如果財產(chǎn)權(quán)的問題不解決，要真正發(fā)揮金融的功能，還有很長的路要走。
農(nóng)村土地制度的改革目標及方向
主持人：十八屆三中全會為農(nóng)村土地制度改革指明了方向，那么，未來中國農(nóng)村土地制度改革的目標是什么？下一步土地制度改革應采取怎樣的措施？
宗良：農(nóng)村土地制度是一個非常重大并且特殊的問題，千百年來的農(nóng)村改革都與土地制度有關。與此同時，農(nóng)村土地制度的變化過程中也蘊藏著巨大的紅利，可以說，改革開放30多年來，我國經(jīng)濟的快速發(fā)展離不開低成本的資金、低成本的勞動力，以及低成本的土地支撐。
中國農(nóng)村土地變革的目標是什么？美國有24.5億畝土地，不到300萬農(nóng)民，而中國只有20億畝土地，近一半人口是農(nóng)民。即使按寬松的口徑，那么將來有5000萬農(nóng)民也足夠了。農(nóng)村土地包含所有權(quán)以及相關的經(jīng)營權(quán)、抵質(zhì)押權(quán)等。應在對國際上有關國家土地制度變革經(jīng)驗教訓的基礎上，結(jié)合我國的具體情況，進行深入研究，形成有中國特色的農(nóng)村土地管理模式。我國企業(yè)有多種所有制形式，不全是國有，農(nóng)村土地也并不一定全是國有或集體所有，也可以由個人所有，關鍵是符合實際、對發(fā)展有利。
十八屆三中全會基本確立了下一階段的改革目標，為未來發(fā)展奠定堅實的基礎。鑒于所有權(quán)在當前特定的條件下處理起來比較敏感，一定時期內(nèi)，可以先單獨考慮所有權(quán)，但也需要長遠考量。需要重點解決的核心問題是，將所有權(quán)與其它權(quán)利分離，實現(xiàn)土地確權(quán)，率先保障其他權(quán)利，如抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利的最大化運用。如果這幾項權(quán)利能夠得到保障，最核心的權(quán)利—所有權(quán)的實質(zhì)意義也將大為減小。
土地制度變革需要注意幾個條件：第一，脫離農(nóng)村的農(nóng)民需要有地方安家，有生活和工作保障，不需要再回到農(nóng)村，此時才可切斷農(nóng)民與土地的關系。第二，切實保障土地抵押、擔保、融資和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，尤其是要注意可操作性，這是貨幣化和資本化的重要基礎，只要能夠真正實現(xiàn)貨幣化和資本化，其他問題也就迎刃而解了。第三，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營土地的經(jīng)營范圍應基本限定在原有用途，需要種植糧食或者與糧食相關的作物，保障糧食供應。第四，合理處置土地增值收益分配，讓相關方面能夠合理分配收益。
未來我們可以采取的幾條措施。一是采取特殊措施，由于宅基地比較特殊，可考慮率先實行特殊改革方式，甚至可考慮這部分所有權(quán)直接賦予農(nóng)民。在賦予所有權(quán)的同時，可以考慮通過物業(yè)稅的方式適當調(diào)整收益，以此探索突破土地所有權(quán)的限制。二是相關的小產(chǎn)權(quán)房如何妥善處理的問題。關于小產(chǎn)權(quán)房，需要注意以下幾個方面：一是要保證社會的公平性，保證不出現(xiàn)對其他方面的利益傾斜；二是現(xiàn)在全國已經(jīng)存在這么多小產(chǎn)權(quán)房，應該如何妥善處理？能否分類處理，類似于民間借貸，只要是按照一定規(guī)定履行手續(xù)，可以將其中一部分合法化，為城鎮(zhèn)化提供必要的住房資源、節(jié)省資源，同時收取部分建設資金。三是關于金融支持方面，只要抵押權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)做好了，整個關系都理順了，金融支持是一個順理成章的問題。
