10月10日，國土資源部、國家發(fā)改委、公安部、人力資源社會(huì)保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì)，解讀近日出臺(tái)的《關(guān)于建設(shè)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》。
《實(shí)施意見》的目標(biāo)任務(wù)是，到2018年，基本建立人地掛鉤機(jī)制，形成部門聯(lián)動(dòng)、上下銜接、有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設(shè)用地供應(yīng)制度；到2020年，全面建立科學(xué)合理的人地掛鉤機(jī)制政策體系，區(qū)域和城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局更加優(yōu)化，土地節(jié)約集約利用水平顯著提高，為如期實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶提供用地保障。
《實(shí)施意見》起草的背景
目前，我國城鎮(zhèn)化水平總體還不高，土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，不解決人的城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展就會(huì)導(dǎo)致盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，就會(huì)造成土地被大量占用和浪費(fèi)。因此，在全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，必須使城市發(fā)展與人口增長相適應(yīng)，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，這就需要建立進(jìn)城落戶人口與建設(shè)用地供應(yīng)更加緊密的掛鉤機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。
《實(shí)施意見》的主要措施包括五方面的內(nèi)容
一是實(shí)行差別化的用地標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮城鎮(zhèn)容納空間等因素，現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過100平方米的城鎮(zhèn)，對(duì)于進(jìn)城落戶人口，按人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地；現(xiàn)狀人均水平在100-150平方米之間的城鎮(zhèn)，按照人均80平方米標(biāo)準(zhǔn)安排；現(xiàn)狀人均水平超過150平方米的城鎮(zhèn)，按照人均50平方米標(biāo)準(zhǔn)安排。超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安排新增建設(shè)用地。
二是實(shí)施規(guī)劃統(tǒng)籌管控。在土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和修訂時(shí)，充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地利用現(xiàn)狀、節(jié)約集約用地要求和人口規(guī)模等因素，特別是進(jìn)城落戶人口數(shù)量和流向，合理安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模。原有規(guī)模確實(shí)無法滿足進(jìn)城落戶人口用地需求的，可依法適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃。
三是改進(jìn)用地計(jì)劃安排。依據(jù)相關(guān)規(guī)劃，更多考慮年度進(jìn)城落戶人口數(shù)量，合理安排年度用地計(jì)劃，保障進(jìn)城落戶人口用地需求。國家充分考慮各?。▍^(qū)、市）上一年度進(jìn)城落戶人口規(guī)模，合理分解計(jì)劃指標(biāo)；?。▍^(qū)、市）根據(jù)所轄各市縣上一年度進(jìn)城落戶人口規(guī)模，專項(xiàng)安排計(jì)劃指標(biāo)；縣（市、區(qū)）在組織城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，優(yōu)先安排吸納進(jìn)城落戶人口鎮(zhèn)的用地。
四是優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。縣（市、區(qū)）要按照方便進(jìn)城落戶人口生產(chǎn)生活的要求，統(tǒng)籌考慮各類各業(yè)建設(shè)用地供應(yīng)，優(yōu)先保障住房特別是落戶人口的保障房，以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等民生和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，合理安排必要的產(chǎn)業(yè)用地。
五是提高農(nóng)村土地利用效率。結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的要求，允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，通過整理復(fù)墾，增加耕地面積。
《實(shí)施意見》實(shí)施中還需要說明的幾個(gè)問題
一是關(guān)于進(jìn)城落戶人口人均用地標(biāo)準(zhǔn)的問題。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，人均城市建設(shè)用地嚴(yán)格控制在100平方米以內(nèi)。據(jù)此，《實(shí)施意見》提出現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過100平方米的，進(jìn)城落戶人口按人均100平方米安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地；現(xiàn)狀人均水平超過100平方米的，適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，綜合考慮東中西部不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自然條件的差異，以及非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移落戶人口和取得居住證的常住非戶籍人口用地需求，允許各省份根據(jù)實(shí)際對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，幅度控制在10%以內(nèi)，既給予各地一定的靈活性，又防止地方調(diào)整幅度過大、擠占生態(tài)用地和耕地。
二是如何確保進(jìn)城落戶人口建設(shè)用地需求。為更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，《意見》提出，在土地利用總體規(guī)劃編制中要更加突出進(jìn)城落戶人口因素，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模；在制定三年滾動(dòng)用地計(jì)劃和分解下達(dá)年度用地計(jì)劃時(shí)，充分考慮新型城鎮(zhèn)化和進(jìn)城落戶人口的用地需求，由各?。▍^(qū)、市）根據(jù)進(jìn)城落戶人口專項(xiàng)安排進(jìn)城落戶人口用地指標(biāo)，確保合理用地需求。圍繞落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化等，綜合國務(wù)院剛批準(zhǔn)實(shí)施的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》，特別考慮“三個(gè)1億人”等因素，提出了2015-2020年全國新增建設(shè)用地總規(guī)模約3900萬畝，其中包含了進(jìn)城落戶1億人口的各類用地需求，初步估算為1200萬畝。如果按以往規(guī)劃編制方法，農(nóng)村流動(dòng)人口只按城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的60%安排用地，1億農(nóng)村流動(dòng)人口用地約為720萬畝。因此，從現(xiàn)行規(guī)劃看，土地供應(yīng)方面可以滿足進(jìn)城落戶人口發(fā)展用地需求。
三是關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的問題。我國人多地少，土地資源特別是耕地資源十分寶貴，必須倍加珍惜。耕地是我國最為寶貴的資源，是國家糧食安全的基石，我們要像保護(hù)大熊貓一樣來保護(hù)耕地。國家“十三五”規(guī)劃確定的18.65億畝耕地紅線，必須守住，不能突破，而且要實(shí)行數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)。因此，實(shí)施人地掛鉤過程中，對(duì)已劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田不能隨意占用，要采取跳出去串聯(lián)式、衛(wèi)星城式發(fā)展，把好山好水好田融入城市、融入市民生活；要堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，建設(shè)用地要“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量”，要?jiǎng)澏ǔ鞘虚_發(fā)邊界，促進(jìn)城市緊湊、集約、高效、綠色發(fā)展。
四是關(guān)于保障進(jìn)城落戶農(nóng)民權(quán)益的問題。在我國，農(nóng)民問題主要是土地問題。如何切實(shí)保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的權(quán)益，是《實(shí)施意見》的重點(diǎn)內(nèi)容。按照中央要求，要切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。為解決進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)人口后顧之憂，《實(shí)施意見》提出，現(xiàn)階段不得以退出農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件；充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，保障其合法權(quán)益。
