來源：和訊網(wǎng)
【編者按】本文作者鄭振源系原中國國家土地管理局（1998年并入國土資源部）規(guī)劃司副司長，本文為他最近在一次內(nèi)部論壇上的發(fā)言。針對目前中國進(jìn)行的土地改革，他贊同十八屆三中全會(huì)《決定》提出的新型城鎮(zhèn)化要讓市場在土地資源配置中起決定性作用，但是對于其中存在的部門間意見分歧，政府角色以及土地市場的主體及交易權(quán)益等問題，他認(rèn)為無論決策者還是研究者都還需要更多研究和討論。本文為FT中文網(wǎng)“求解中國新土改”專題文章之一，和訊網(wǎng)原文轉(zhuǎn)載。
今天會(huì)議主題是城鎮(zhèn)化與土地改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。這是個(gè)大題目，先從新型城鎮(zhèn)化談起。
中共中央十八屆三中全會(huì)提出新型城鎮(zhèn)化，新在什么地方？主要是兩點(diǎn)：第一，不能走政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，要走市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。第二，不能光是土地城鎮(zhèn)化，還要人口城鎮(zhèn)化。
要實(shí)現(xiàn)這兩點(diǎn)，原先的城鎮(zhèn)化老路是走不通了，過去的城市化是政府圈地，然后征地，再賣地，把賺來的錢和以地融資來建設(shè)城市。不能再走老路，這就意味著一系列變化。
土地改革要財(cái)稅改革先行
第一個(gè)問題是搞新型城鎮(zhèn)化，不能靠土地出讓金了，那么資金怎么來？城建部門有人提出要低成本城市化，那么，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)要改變，政府的錢不要用來辦企業(yè)，也不能用在大面積征地上，現(xiàn)在征地價(jià)格越來越高，地方政府已經(jīng)負(fù)擔(dān)不起了。要用在提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)上。有些公共品用地是必需政府公共財(cái)政出錢的；也有些準(zhǔn)公共品，像公路，鐵路，也可以由企業(yè)、社會(huì)資本來負(fù)擔(dān)。
城市建設(shè)得用公共財(cái)政來建設(shè)，公共財(cái)政要建立在稅收的基礎(chǔ)上。所以中央提出進(jìn)行財(cái)稅收制度改革，要分清中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，建立穩(wěn)定的地稅體系。地方政府可以發(fā)城投債融資，但要有一個(gè)地方債管理制度，不能借了債，還不上。政府也不能盲目舉債投資建設(shè)城市，要有個(gè)預(yù)算約束機(jī)制，預(yù)算管理制度。這些在三中全會(huì)《決定》財(cái)稅制度改革部分都已經(jīng)提到，現(xiàn)在要做的是具體化并付諸實(shí)施。
開放戶籍應(yīng)按照城市提供公共服務(wù)的能力來進(jìn)行
第二個(gè)問題是人口怎樣城鎮(zhèn)化？現(xiàn)在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出戶籍制度要按城市大小，梯度開放，先開放小城鎮(zhèn)，然后中等城市，然后大城市，最后是特大城市。這個(gè)辦法解決不了問題?，F(xiàn)在農(nóng)民工大多在大城市，小城市沒有多少農(nóng)民工，要解決農(nóng)民工市民化問題，那么就不能不解決大城市的戶籍問題。
我認(rèn)為解決人口城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于城市提供公共服務(wù)的能力，農(nóng)民進(jìn)城定居，要有廉價(jià)的住房，要給他蓋一批學(xué)校，一批醫(yī)院，都需要錢，沒有錢就不能搞人口城鎮(zhèn)化。所以，關(guān)鍵是在一個(gè)城市是否具備給農(nóng)民工提供公共服務(wù)的能力。從現(xiàn)實(shí)來看，還是大城市財(cái)力雄厚，是可以辦到的。戶籍制度的開放要根據(jù)各個(gè)城市提供公共服務(wù)的能力來確定，這樣才能夠做到人口城鎮(zhèn)化。
土地供給要靠市場
第三個(gè)問題是，土地從哪里來？現(xiàn)在有2.6億農(nóng)民工需要市民化，今后城鎮(zhèn)化水平要達(dá)到60%、70%，還有兩到三億農(nóng)民要進(jìn)城，城鎮(zhèn)土地肯定要增加。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，城鎮(zhèn)用地要嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。這實(shí)際上是國土部的思路。
“嚴(yán)控增量”怎么控？如何知道一個(gè)城市的增量要多少？一位國土部副部長在會(huì)議上提出限定人均100平米，不能多了。但城市有不同的類型——商業(yè)城(600306,股吧)市、工業(yè)城市、交通樞紐城市、旅游城市，其用地需求都不一樣，怎么能用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)？人均100平米來控制呢。一個(gè)城市產(chǎn)業(yè)有多少，人口有多少，城市用地就要多少，這個(gè)未來情況是預(yù)測不準(zhǔn)的。例如富士康的工廠要搬到鄭州去，鄭州就要提供千把畝土地，增加二、三十萬人口。富士康什么時(shí)候搬，搬到哪里，規(guī)劃部門是預(yù)測不出來的。預(yù)測不到，又怎么規(guī)劃各個(gè)城市的土地呢？
還有人提出要?jiǎng)澏ǔ鞘邪l(fā)展邊界。這是美國俄勒岡州首先提出來的，它的城市邊界劃得比城市發(fā)展實(shí)際需要大15%-25%。為什么劃這么大？劃小了，土地要漲價(jià)，所以得劃那么大。美國劃定城市發(fā)展邊界是為了有序高效地開發(fā)城市土地，而不是用來限制城市用地規(guī)模。因此我們不能用劃城市邊界的辦法來控制城市用地。這是在市場經(jīng)濟(jì)下做不到的。城市用地多少應(yīng)當(dāng)由市場來定，政府能做的是要求盡量節(jié)約集約用地。
現(xiàn)在政府采取用地定額、用地指標(biāo)來調(diào)控企業(yè)節(jié)約用地，要求一個(gè)企業(yè)畝均固定資產(chǎn)投資達(dá)到多少才給你地。這個(gè)辦法根本不行，要用價(jià)格來調(diào)控。工業(yè)用地為什么粗放利用，是因?yàn)橥恋貋淼帽阋?，?jù)國土部統(tǒng)計(jì)2003-2008年全國平均工業(yè)用地出讓價(jià)一畝地才9.7萬元。這么便宜，自然不用白不用，能多用就多用。這是造成工業(yè)用地浪費(fèi)的根本原因。所以要用價(jià)格來調(diào)節(jié)。
不要再賤賣工業(yè)用地，要有一個(gè)能反映土地稀缺程度的價(jià)格，要拿好地，多拿地，就得多花錢。那么企業(yè)自然會(huì)考慮成本，有多少錢，買多少地，才會(huì)主動(dòng)考慮節(jié)約用地。所以要用市場的辦法來調(diào)控企業(yè)節(jié)約用地。
什么是“盤活存量”。現(xiàn)在存量土地可以盤活的主要是工業(yè)用地，你怎么把這些地調(diào)出來，要靠市場。企業(yè)的地多了、占了不該占的好地段可以賣出來，賣掉以后另外找個(gè)地方，這樣才能盤活。
最后說“優(yōu)化結(jié)構(gòu)”?，F(xiàn)在中國的土地供給結(jié)構(gòu)中工業(yè)用地比例太高，住房用地不夠。國土部統(tǒng)計(jì)，2003-2010年國有建設(shè)用地供應(yīng)量的43.6%給了工業(yè)，給住宅的只有23.6%多，就是接近一半的給了工業(yè)。所以城市化過程中確實(shí)需要調(diào)整用地結(jié)構(gòu)。怎么調(diào)？顯然不能用強(qiáng)制性的行政手段，這樣的話企業(yè)不干，這地是企業(yè)買下來的，除非企業(yè)倒閉，或者是搬遷了，才能把地騰出來。因此，土地分配也要靠市場的辦法，讓他自律。比如有些大學(xué)城，過去占地太多了，貸款還不上，現(xiàn)在有的已開始賣地，用經(jīng)濟(jì)的辦法，他自己就把多余的地流轉(zhuǎn)出來了。
目前改革中集體土地市場交易存在部門障礙
在城市土地供給上，根本的解決辦法是要靠市場。所以中央提出要建立開放、競爭、統(tǒng)一、有序的市場體系，要建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。然而，要建立這樣的土地市場，又有很多問題需要解決：
一是產(chǎn)權(quán)。我國的建設(shè)用地市場不是所有權(quán)的交易市場，而是用益物權(quán)的交易市場，集體土地有哪些用益物權(quán)可以拿出來交易？要有建設(shè)用地使用權(quán)，和可以處置的宅基地使用權(quán)?？墒沁@兩條，三中全會(huì)《決定》上都沒有提，那么集體土地拿什么來入市呢。這是一個(gè)問題。
二是集體土地入市的市場主體問題?，F(xiàn)在的情況是村里的頭兒說了算。廣東陸豐烏坎村是一個(gè)例子，村支書、村主任把地都賣光了，村民還不知道，結(jié)果鬧出一場嚴(yán)重的群體事件。以后怎么改，集體土地入市的主體是誰，應(yīng)該有明確規(guī)定。
三是集體土地入市的市場準(zhǔn)入限制。國研中心“383改革方案”提的是“允許集體土地入市”，但農(nóng)口領(lǐng)導(dǎo)不同意，這樣的話，農(nóng)民都來賣地建房，耕地就保不住了，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，所以不同意。國土部也不同意，開放集體土地入市，國土部就將失去土地的控制權(quán)，管不住地就要亂了，不同意。地方政府也不同意，集體土地入市以后，土地出讓金就沒有了，那么地方財(cái)政就要崩盤，銀行要倒閉，不同意。
所以《決定》里寫的是“允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地”入市，就是指只有存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地可以入市，宅基地使用權(quán)要經(jīng)過試點(diǎn)，才能入市；集體的公共設(shè)施用地、公益性事業(yè)用地不能入市；農(nóng)地更不能入市；小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該說是典型的經(jīng)營性建設(shè)用地，也不能入市。
這樣的控制能控制得住嗎？現(xiàn)在存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地都是三畝，五畝，東一塊，西一塊，一般企業(yè)上一個(gè)項(xiàng)目要幾十畝、上百畝，必然要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)周圍的農(nóng)地也圈進(jìn)來。公共服務(wù)用地、公益性事業(yè)用地不能入市?，F(xiàn)在農(nóng)村小學(xué)都在調(diào)整、合并，有的小學(xué)關(guān)門遷址，那么騰出來的小學(xué)用地怎么辦，不能在那荒著。宅基地入市還要試點(diǎn)，什么時(shí)候試點(diǎn)，有無時(shí)間表？現(xiàn)在還不知道。事實(shí)是好多宅基地早就入市了，現(xiàn)在解決的辦法是要有序地入市，不能亂入市。這些問題都需要討論。
再一個(gè)市場準(zhǔn)入限制是城市土地國有化。規(guī)劃圈內(nèi)的集體土地不能入市，一定要征為國有后才能入市。那么城市非要建在國有土地上不可嗎？前些天北京市豐臺(tái)區(qū)南苑村有一起集體建設(shè)用地入市，村集體把南苑村的一塊地賣了，進(jìn)行建設(shè)，這個(gè)很好，為什么非要經(jīng)過政府征收才能建設(shè)呢。這一條市場準(zhǔn)入限制也應(yīng)該重新研究。
再是價(jià)格形成機(jī)制問題。搞市場配置，需要有一個(gè)能夠真實(shí)反映土地稀缺程度的價(jià)格，這個(gè)價(jià)格只能在競爭性的土地市場上才能形成?，F(xiàn)在把集體土地入市的范圍限制得那么小，就無法形成競爭性的土地市場，無法形成能真實(shí)反映土地稀缺程度的價(jià)格，市場配置也就無從做起。
還有人說，集體土地入市只是對5%的城郊農(nóng)民有利，對95%的農(nóng)民無益。要知道地價(jià)是地租的資本化，地租中有區(qū)位地租，城郊的農(nóng)村土地，區(qū)位地租高，地價(jià)就高，集體土地入市以后，就能夠得到應(yīng)享的地租地價(jià)。遠(yuǎn)郊農(nóng)村土地區(qū)位條件差，區(qū)位地租低，沒人去搞建設(shè)，只能務(wù)農(nóng)，不能賣地建房來生財(cái)。但在實(shí)行了人口城鎮(zhèn)化以后，農(nóng)村人口完全轉(zhuǎn)移到城里，就可以放棄在農(nóng)村的宅基地和承包地，農(nóng)村承包地的經(jīng)營規(guī)模就能擴(kuò)大，就能降低成本，推行新技術(shù)，搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，得到更多的收益。所以在遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村居民也可以因城鎮(zhèn)化而受益。所以實(shí)行新型城鎮(zhèn)化，不該只有城郊農(nóng)民受益，而應(yīng)是整個(gè)農(nóng)民群體受益。
土地改革中政府的角色不能再錯(cuò)位
最后一個(gè)問題，中國土地制度改革的方向是要使市場在土地資源配置中起決定性作用，那么政府干什么？
現(xiàn)在國土部還在一再強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)用途管制和規(guī)劃調(diào)控，而不是想辦法如何加快土地市場建設(shè)。這完全是同《決定》背道而馳，目前政府部門應(yīng)該做的是要研究在市場配置之下，自己的角色是什么，什么事情由政府干，什么事兒不要干，應(yīng)該研究這個(gè)問題。但是現(xiàn)在國土部門面還沒有一個(gè)明確的辦法。
對于上述這些問題怎么突破，怎么解決，現(xiàn)在各部門和專家們意見分歧很大。建議對這些具體問題要多開幾次社會(huì)性大討論、大辯論，不要國土部門搞個(gè)研究小組關(guān)起門來研究，要全社會(huì)一起討論、研究，才能找出合適的解決辦法，再根據(jù)大家的共識(shí)，修改法律，這樣新型城鎮(zhèn)化，新型土地制度改革才能夠完成。
（注：來源FT中文網(wǎng)，本文為作者在中國人民大學(xué)《中國城鎮(zhèn)化與新土改》政策辯論會(huì)上的發(fā)言，經(jīng)本人審閱授權(quán)FT中文網(wǎng)刊發(fā)。文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。）
