來源：鳳凰網(wǎng)
編者注:我國正處在城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的快速轉(zhuǎn)型過程當中,“三農(nóng)問題”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)迅速升級為“四農(nóng)問題”(新加農(nóng)民工問題),并已成為目前備受關(guān)注的社會焦點問題。十八屆三中全會以來,三農(nóng)(或四農(nóng))問題的改革究竟面臨著什么樣的困境,潛力又在何方?現(xiàn)有政策和制度對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村(尤其是農(nóng)地)、農(nóng)民和農(nóng)民工是否有利,城鎮(zhèn)化是否會加劇農(nóng)村的頹敗化和空殼化?鳳凰大學(xué)問相繼編發(fā)張翼、陳錫文、盛洪、茅于軾的四篇文章,主要從城鎮(zhèn)化和土地制度改革等角度展開探討,聚焦“城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化下的三農(nóng)問題”。
張翼:農(nóng)民工大城難落戶,中小城鎮(zhèn)成雞肋(“城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化下的三農(nóng)問題”系列之一)
2014年1月4日,中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在清華大學(xué)舉辦的三農(nóng)論壇上發(fā)表報告。結(jié)合十一屆三中全會有關(guān)三農(nóng)問題的改革決定,陳錫文認為,必須把三農(nóng)問題放在整個城鄉(xiāng)的大結(jié)構(gòu)下進行改革。對于農(nóng)村土地制度的改革,他認為,由于現(xiàn)行法律的限制,改革必須突破現(xiàn)有法律框架,要么修改法律,要么得到人大或國務(wù)院的授權(quán)搞試點改革。但有“三條底線”不能觸碰:集體所有、農(nóng)地農(nóng)用和不損害農(nóng)民的基本權(quán)益。對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的改革,陳錫文強調(diào)要堅持農(nóng)戶主體;在推進規(guī)模經(jīng)營時,既要重視效率也要重視實際和公平。最后,他強調(diào)中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化是個漫長的過程,必須要有“歷史的耐心”。
陳錫文,現(xiàn)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任,兼任中國人民大學(xué)、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)等多所大學(xué)的教授和博士生導(dǎo)師。著有《中國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的系統(tǒng)考察》、《中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌二十年:中國農(nóng)村的經(jīng)濟改革》等。
以下為報告實錄:
制約農(nóng)村發(fā)展的最大障礙是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制
中國農(nóng)村再復(fù)雜,說來說去就是這么幾件事。第一件事是要保證糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品的供給;第二件事就是要完善農(nóng)村的土地制度;第三件事就是要提高農(nóng)民的組織化程度;第四件事就是要千方百計地增加農(nóng)村的收入。
的確,目前我們的糧食存在一些問題,因為一方面糧食是連續(xù)十年增產(chǎn)。2013年比2003年的糧食產(chǎn)量增加了3424億斤,平均每年要增加342億斤。但是,每年的糧食進口都在增加,說明我們糧食供給是增長了,卻還趕不上糧食消費的水平。2012年我國進口了8024萬噸的糧食,折合過來大概是1605億斤,比最大的產(chǎn)量大省黑龍江的糧食還要多。2013年黑龍江的糧食產(chǎn)量仍保持第一,大概是1201億斤。
2012年我國進口的谷物是1398萬噸,不到280億斤;我國每年大概有11000億噸左右的谷物產(chǎn)量,那么280億斤的進口只占3%。所以谷物的基本自給,沒有問題。大米去年進口了400萬噸,小麥370萬噸,加在一起不到800萬噸,所占比重不到1.5%。所以98%以上的口糧自給是實現(xiàn)了的。當然我們面臨的問題還很多,解決糧食問題,有很多兩難,比如要進一步提高產(chǎn)能,增加糧食產(chǎn)量,那就要增加各種各樣的投入,除了農(nóng)產(chǎn)品基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技進步等外,對農(nóng)民來說,比較習慣的是增加化肥、農(nóng)藥規(guī)模等。
以往的方式對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了很大的破壞,2012年所使用的化肥5900多萬噸,折成存量,要是算數(shù)量大概得1億2千萬噸左右,比國際公認的安全使用化肥的量要大很多。我國的化肥使用量是美國在單位面積上的四倍,是印度的三倍,比日本還要高出30%多。對農(nóng)產(chǎn)品的安全構(gòu)成了比較大的威脅。想增加產(chǎn)能,投入不能少,但是繼續(xù)增加投入,可能對生態(tài)環(huán)境的破壞就越來越嚴重,這需要轉(zhuǎn)變方式和道路。要想調(diào)動農(nóng)民的積極性,最直接的辦法就是提高糧食的價格。糧食的最低價從2004年開始執(zhí)行,一直到2013年基本上翻一番。每年大概增長7%到8%。但問題是,在進口糧食在國內(nèi)市場上的銷售價格比價低,比如國內(nèi)的玉米要比進口的高出5%,小麥大概高出6%,大米大概要高出25%。
如果進一步提高糧價,進口的大門就會開的越來越大,那么,對于農(nóng)民的生產(chǎn),對農(nóng)業(yè)的發(fā)展,又構(gòu)成了另外一種打壓。如果減少了農(nóng)民,就要推進城鎮(zhèn)化,但是三分之一的人是沒有當?shù)爻擎?zhèn)戶口的,這就成了重大的社會問題,農(nóng)民進了城,但是他們沒有辦法落戶。三中全會的決定明確提出,當前制約農(nóng)村發(fā)展的最大的障礙就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制,所以必須把它作為改革的重點。要建立一種建立在以工促農(nóng),以城帶鄉(xiāng),城鄉(xiāng)互惠,工農(nóng)互惠,城鄉(xiāng)一體的體制,目的就是要讓農(nóng)民公平地參與現(xiàn)代化進程,能夠讓農(nóng)民共同分享現(xiàn)代化的成果。
因此,局限在三農(nóng)問題之內(nèi)解決三農(nóng)問題,確實是苦無出路,應(yīng)該放在整個城鄉(xiāng)的大結(jié)構(gòu)下進行。
農(nóng)村土地改革要突破現(xiàn)行法律的限制
涉及到農(nóng)村的,在三中全會決定的六條當中有四條:第一,加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。第二,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。第三,推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。第四,完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。
在征求意見過程中,不同看法最多的集中在兩個問題上。一個是農(nóng)村土地制度改革,一個是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革。
土地制度改革,因為有法律框架的限制,不動沒有辦法解決問題,要動往往又會出現(xiàn)違法的現(xiàn)象。對于這個問題,習總書記在全會上以及在中央經(jīng)濟工作會議、中央財政化工作會議和中央農(nóng)村工作會議上都講的非常清楚,他特別強調(diào),農(nóng)村土地制度改革是牽一發(fā)而動全身,因此必須謀定而后動。重大的改革必須依法推進,所以就迅速地提出了法律的修改問題。那么,在現(xiàn)有法律上進行改革,要想去突破它,其實有三個辦法:
第一,中共中央正式向全國人大常委會提出修法建議。1998年,中共中央十五屆三中全會的決定提出了抓緊制定相關(guān)法律,賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),因此就催生了農(nóng)村土地承包法。
第二,直接得到全國人大常委會的授權(quán)封閉實驗。比如說上海保稅區(qū)改為上海自貿(mào)區(qū)。國務(wù)院提出有四項法律在上海自貿(mào)區(qū)三年內(nèi)暫不執(zhí)行:外商投資法、中外合資企業(yè)法和中外合作企業(yè)法和文物法。
第三,依靠國務(wù)院的授權(quán)來突破現(xiàn)行的法律法規(guī)。1984年全國人大常委會通過決議,授權(quán)國務(wù)院,如果為了推進改革在局部地區(qū)進行改革試驗的話,可以突破現(xiàn)行的法律法規(guī)。因此,國務(wù)院可以授權(quán)。習總書記對土地制度改革提出八字原則:堅守底線,事可先行。就是說,如果碰到要突破現(xiàn)行法律法規(guī)的情況,都應(yīng)當?shù)玫绞跈?quán),除人大常委會授權(quán)外,應(yīng)當有國務(wù)院授權(quán)。
改革初年有的同志甚至說,改革不就是犯法嗎?不犯法怎么改革?當年不也是這么過來的嗎?但是大家知道,當年我國只有幾部法律,現(xiàn)在有292部人大常委會通過的法律,跟當時情況是不一樣的。最近有學(xué)者寫文章說,深圳這次征地改革是三中全會決定之后,允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場的第一宗破冰事件;然而,它并沒有得到任何合法的使用,因為土地問題由全國人大制定的土地管理法約束。
改革畢竟要在法治化的軌道上推進,否則永遠都建立不起民主法治的社會秩序。目前,全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)成立,習總書記就任了組長。國務(wù)院已經(jīng)理出二十幾條改革方案,然后把它分到各個部門去,由各個部門先提出意見和建議,怎樣進行試驗。
農(nóng)村土地制度改革有三條底線不能突破
在土地問題上,我主張,規(guī)劃高于所有權(quán),這在全世界都是一樣的。三中全會通過決定說,市場在配置資源中起決定性作用。但我認為,在土地資源配置上,市場不能起決定性作用,因為要有規(guī)劃。你必須在規(guī)劃允許的條件下,再發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用。因為土地是分類的,有農(nóng)地、建設(shè)用地(包含農(nóng)村建設(shè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地),城鎮(zhèn)建設(shè)用地有商業(yè)貿(mào)易用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地,還有各種各樣的劃撥的供應(yīng)性問題。不能跨界使用,這是土地規(guī)劃的作用,在這個意義上就形成了土地的管制制度的基本內(nèi)容,即用途管制,所以只有在符合用途管制的前途下,市場才能發(fā)揮作用。
到2013年9月,我國84個重點建設(shè)城市的地價,平均大概是3600多塊錢每平方米;但是商業(yè)用地(包括寫字樓等)的平均價格是6000多塊錢一平方米;住宅用地的價格接近每平5000塊錢;而工礦企業(yè)用地不到700塊錢。所以你怎么可以拿著工礦企業(yè)的用地去蓋寫字樓、商場?這當然是不允許的。
所以要非常準確地理解三中全會決定中的這些重大判斷和要求。第一,對于土地制度來說,因為我們有集體所有制,改革就必須考慮到對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會有什么影響。
第二,對于農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度來說,我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。土地承包法明確規(guī)定,家庭承包土地的主體是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶,不是什么人都可以跑到村里去承包土地的。
第三,農(nóng)村社會管理是依托村莊進行的村民自治。自治的范圍和土地所有權(quán)的范圍非常緊密地結(jié)合在一起。所以,土地制度改革要考慮到對農(nóng)村其他重要制度會產(chǎn)生什么影響,要把頂層設(shè)計和摸著石頭過河結(jié)合起來。如果沒有頂層設(shè)計,那么最后的結(jié)果,可能就不是你所需要的。
所以,總書記農(nóng)村工作會議上提出“四個不能”:土地制度改革怎么改都不能把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織給改垮了,不能把耕地給改少了,不能把糧食給改滑坡了,不能把農(nóng)民的利益損害了。要繼續(xù)維持農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織制度,要保證現(xiàn)有的耕地基本上保持穩(wěn)定、保持糧食能夠繼續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利?？倳浿v的“謀定而后動”是非常重要的,一些基本的方向要給它確定下來,這樣才能不斷地往前推進。所以他也講,土地制度改革要有“三條底線”:第一,不能改變土地所有制,就是農(nóng)民集體所有;第二,不能改變土地的用途,農(nóng)地必須農(nóng)用;第三,不管怎么改,都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。
所以決定出來之后,當初社會上的輿論對土地問題反映是最強烈的,有些人就以為這下好了,可以到農(nóng)村去買地、買房子去了,農(nóng)地可以隨便轉(zhuǎn)為建設(shè)用地了,這些想法顯然和決定的精神是不符合的,應(yīng)該深入調(diào)查,精心設(shè)計。
