我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)由集約到分散曾經(jīng)是個(gè)巨大的歷史進(jìn)步，包產(chǎn)到戶的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激活了農(nóng)村巨大的生產(chǎn)力。隨著社會(huì)的全面進(jìn)步和發(fā)展，分散經(jīng)營(yíng)的土地出現(xiàn)了資源配置效率低下等問(wèn)題，土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)反而成了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。在此背景下，土地由分散到集約成為大勢(shì)所趨。
截至2014年年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.03億畝，是2007年年底的6.3倍，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到30.4%，比2007年年底提高25.2個(gè)百分點(diǎn)。與此相應(yīng)，在國(guó)家基本土地政策不變的前提下，多樣性流轉(zhuǎn)成了再次集約分散土地的有效途徑。事實(shí)上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為自包產(chǎn)到戶以來(lái)就未曾停止過(guò)。從農(nóng)戶間少量自發(fā)進(jìn)行到國(guó)家法律的有序引導(dǎo)下的大面積推進(jìn)，陸續(xù)有三十多年的經(jīng)驗(yàn)積累。但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及“三農(nóng)”領(lǐng)域的方方面面，事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到全社會(huì)的穩(wěn)定，謹(jǐn)慎對(duì)待并樹(shù)立強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，是土地流轉(zhuǎn)工作中的應(yīng)有考量因素。根據(jù)當(dāng)前全國(guó)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐情況看，大多土地流轉(zhuǎn)起到了較好的效果，但是有些風(fēng)險(xiǎn)因素還是需要警醒，處理不當(dāng)，還有可能成為系統(tǒng)性問(wèn)題。
利用習(xí)俗做法代替法律，流轉(zhuǎn)行為規(guī)范性較差
土地制度是國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度，不僅國(guó)家對(duì)于土地尤其是農(nóng)村耕地有嚴(yán)格的管制規(guī)范，并且地方政府、土地所在村、組都有著復(fù)雜細(xì)致的管理要求。例如“以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時(shí)向發(fā)包方備案；以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)事先向發(fā)包方提出轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)。”實(shí)踐中土地流轉(zhuǎn)的形式也出現(xiàn)多樣化，根據(jù)學(xué)者蔡志榮的歸納，能夠?qū)崿F(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的形式至少有12種：轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股、代耕、拍賣、抵押、土地信托、反租倒包、繼承、贈(zèng)予。多樣化的土地流轉(zhuǎn)形式，必然呈現(xiàn)出多樣化的權(quán)利義務(wù)特征。此外，農(nóng)地作為農(nóng)戶重要的生產(chǎn)資料，流轉(zhuǎn)作為重要的處分權(quán)利行使，事關(guān)全家的重大利益支配，應(yīng)當(dāng)有充分的憑據(jù)來(lái)證明其中的利害關(guān)系。因此，無(wú)論是對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓方還是土地的受讓方，除了基于繼承的法定事實(shí)原因外，土地流轉(zhuǎn)雙方重要權(quán)利義務(wù)關(guān)系以書面形式約定清楚，既是法律的強(qiáng)制性要求，更是減少糾紛的實(shí)際需要。但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，大量的土地流轉(zhuǎn)行為僅憑農(nóng)戶之間私下的口頭約定進(jìn)行。學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，浙江麗水市蓮都區(qū)“全區(qū)土地流轉(zhuǎn)中簽訂流轉(zhuǎn)合同和書面協(xié)議的僅占總面積的49%，大部分局限于流轉(zhuǎn)雙方口頭協(xié)議”，具有一定的代表性。至于未經(jīng)發(fā)包方備案或書面協(xié)議內(nèi)容殘缺的情況也相當(dāng)普遍，有的甚至內(nèi)容約定違法無(wú)效，比較常見(jiàn)的例子就是約定土地租賃合同超過(guò)20年的期限。在以約定俗成的口頭協(xié)議代替法定的規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，作為土地流轉(zhuǎn)的主要方式，為合同的履行留下隱患，極容易導(dǎo)致糾紛。當(dāng)這種行為成為一種普遍現(xiàn)象時(shí)，整體上會(huì)阻礙土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育和完善，也會(huì)成為農(nóng)村社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索。
政府替農(nóng)戶行使權(quán)力，輕視農(nóng)民個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)利
承包土地的直接利害關(guān)系人是農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)只是農(nóng)戶行使自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的方式，屬于意思自治的私法領(lǐng)域，無(wú)論是村委會(huì)還是基層政府，都沒(méi)有合法的理由強(qiáng)制或變相強(qiáng)制農(nóng)民被動(dòng)流轉(zhuǎn)土地。但部分地方政府或基層組織，以招商引資、為農(nóng)民增收、發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)等名義，直接干預(yù)土地的集約過(guò)程，不顧農(nóng)民的實(shí)際要求，變相強(qiáng)制農(nóng)民被動(dòng)流轉(zhuǎn)土地。這不僅整體上侵害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)自主權(quán)，更是忽視了在土地集約過(guò)程中部分對(duì)土地嚴(yán)重依賴的個(gè)性化農(nóng)戶利益。這種粗暴、越俎代庖的做法不僅不能更好地維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，反而極有可能導(dǎo)致基層社會(huì)矛盾沖突，農(nóng)民權(quán)益一旦落空的黑鍋也會(huì)扣在政府身上，加重了政府責(zé)任。早在2014年末中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中就指出，土地流轉(zhuǎn)要“堅(jiān)持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體”，“不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益”，算是對(duì)該類問(wèn)題的警示。
土地流轉(zhuǎn)受讓人集中度過(guò)高，風(fēng)險(xiǎn)分流能力差
土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)主要目的是實(shí)現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營(yíng)，而集約化本身也是風(fēng)險(xiǎn)因素之一。土地信托作為一種土地流轉(zhuǎn)方式，自2013年安徽宿州埇橋區(qū)土地信托發(fā)行以來(lái)，全國(guó)動(dòng)輒流轉(zhuǎn)的土地成千上萬(wàn)畝。而信托流轉(zhuǎn)而來(lái)的土地，信托公司自己并不直接經(jīng)營(yíng)，往往是租賃給農(nóng)業(yè)企業(yè)去經(jīng)營(yíng)，地租成了土地流轉(zhuǎn)方的信托收益，從而完成了農(nóng)戶土地資本化的過(guò)程。實(shí)踐上，農(nóng)企流轉(zhuǎn)獲得的土地實(shí)際上是諸多農(nóng)戶土地的集約，甚至是整村、整鄉(xiāng)土地的集中流轉(zhuǎn)而來(lái)。這意味著大量農(nóng)戶的土地收益集中維系在一個(gè)或少量幾個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)上，而這些農(nóng)業(yè)企業(yè)的地租繳納義務(wù)一般也主要倚靠信用，并無(wú)其他擔(dān)保。作為主要由政府或基層組織主導(dǎo)的海量土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目的主導(dǎo)者卻并非實(shí)際利害關(guān)系人，對(duì)直接經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)業(yè)企業(yè)的資信狀況、償債能力、風(fēng)險(xiǎn)分流措施等一旦缺乏專業(yè)細(xì)致的考核，甚至為了完成政績(jī)，有意識(shí)地模糊土地使用人的瑕疵，將會(huì)帶來(lái)較大的償債風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)障礙導(dǎo)致現(xiàn)金流緊張，或基于其他因素導(dǎo)致企業(yè)可持續(xù)性出現(xiàn)問(wèn)題，諸多農(nóng)戶的可期待利益就會(huì)處于被違約的風(fēng)險(xiǎn)中。一旦地租大量違約，失地農(nóng)民的群體性糾紛隨之而來(lái)。鑒于農(nóng)業(yè)本身相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高，對(duì)于海量土地的流轉(zhuǎn)應(yīng)該慎之又慎。流轉(zhuǎn)土地集中在單一農(nóng)業(yè)企業(yè)上，無(wú)論其償債能力如何，等于把農(nóng)戶的所有雞蛋裝在一個(gè)籃子里，本身就是種高風(fēng)險(xiǎn)行為。
盲目追求規(guī)模，政府激勵(lì)導(dǎo)向出現(xiàn)偏差
全國(guó)各地土地流轉(zhuǎn)的迅速推進(jìn)，大多是在政府的鼓勵(lì)引導(dǎo)下進(jìn)行的，其中財(cái)政補(bǔ)貼是較為普遍的激勵(lì)措施之一。但是當(dāng)前的政府補(bǔ)貼出現(xiàn)了兩個(gè)方面的現(xiàn)象：一是主要向土地受讓人補(bǔ)貼，尤其是超大規(guī)模企業(yè)的補(bǔ)貼，鮮有向土地承包人補(bǔ)貼；二是補(bǔ)貼政策大多采用一次性方式。由此導(dǎo)致了一些不良的政策后果。一是流轉(zhuǎn)土地規(guī)模越來(lái)越大，特大型的農(nóng)業(yè)企業(yè)受到明顯的鼓勵(lì)。但是有研究表明，農(nóng)業(yè)效益和生產(chǎn)率并不能與規(guī)模一直成正相關(guān)關(guān)系，適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益才是最優(yōu)化的。盲目地追求超大規(guī)模，并不可取。二是一次性補(bǔ)貼措施雖然達(dá)到了政策鼓勵(lì)的效果，對(duì)招商引資會(huì)起到良好的促進(jìn)作用，但催生了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的短視行為。某些企業(yè)海量土地流入的目的就是為了套取政府的補(bǔ)貼，并將其迅速固化?？茖W(xué)的補(bǔ)貼方式應(yīng)該根據(jù)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，細(xì)水長(zhǎng)流，在企業(yè)成長(zhǎng)的過(guò)程中不斷釋放補(bǔ)貼資金較為合理。此外，在某些地方政府補(bǔ)貼層層推進(jìn)，基層政府先行補(bǔ)貼的同時(shí)會(huì)得到上級(jí)政府的更大補(bǔ)貼，基層政府反而從補(bǔ)貼中獲益，加強(qiáng)了擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的動(dòng)機(jī)。這些行為無(wú)疑會(huì)加劇農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的整體風(fēng)險(xiǎn)。
純粹經(jīng)濟(jì)行為導(dǎo)向，忽視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)
農(nóng)地帶有強(qiáng)烈的底線保障作用，但在大量的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，無(wú)論是政府、農(nóng)戶還是農(nóng)業(yè)企業(yè)，大多只是關(guān)注精細(xì)的經(jīng)濟(jì)利益賬，直接利益是土地流轉(zhuǎn)的主要原動(dòng)力，卻普遍忽視了土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的基本生活保障問(wèn)題。當(dāng)土地由農(nóng)民自行掌握時(shí)，即便是效益差，但是其利益可獲得性具有天然的保障，無(wú)非就是農(nóng)業(yè)收成高低的差別。土地流轉(zhuǎn)以后，其利益變成了一種可能性，以租金債的形式取代了對(duì)物的直接支配權(quán)。債權(quán)的實(shí)現(xiàn)受到各種外在因素的干擾，與直接對(duì)物的支配相比，具有較大的不確定性。農(nóng)地大量流轉(zhuǎn)之后，一旦遇到農(nóng)業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民的租金收入沒(méi)有保障的情況下，農(nóng)民基本生存能力將會(huì)受到影響。尤其是對(duì)于自身生存能力差，基礎(chǔ)條件落后的農(nóng)民而言，長(zhǎng)期賴以生存的土地全部長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去后，未來(lái)的生活保障問(wèn)題實(shí)際上應(yīng)該優(yōu)先考慮。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，對(duì)該類問(wèn)題進(jìn)行綜合考慮的方案并不多見(jiàn)。一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的做法就是，適度為農(nóng)民保留一部分保障性自留地，富余部分再進(jìn)行長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。吉林省部分地方在試行農(nóng)地抵押貸款的方案中，曾經(jīng)積極采用了該類做法。土地流轉(zhuǎn)作為一種民事上的合同行為，主要靠約定來(lái)保障權(quán)利，合同中應(yīng)該有農(nóng)戶可以分享到土地自然收益增值部分的條款，用以保障參與的主體共贏，而不是一方利用資本的先天優(yōu)勢(shì)從一開(kāi)始就對(duì)農(nóng)民利益進(jìn)入長(zhǎng)期隱形蠶食狀態(tài)。
除了前述主要問(wèn)題之外，變相改變土地用途的農(nóng)地非農(nóng)化傾向、利用土地流轉(zhuǎn)變相加強(qiáng)社會(huì)管控等不合理現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。但應(yīng)該看到，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的體現(xiàn)，應(yīng)該得到鼓勵(lì)和促進(jìn)。對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題，因噎廢食，減緩甚至停止土地流轉(zhuǎn)的探索步伐，都不可取。為了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極向好發(fā)展，應(yīng)該由國(guó)家層面繼續(xù)探索綜合的頂層設(shè)計(jì)方案，與農(nóng)村改革的整體方案進(jìn)行銜接推進(jìn)。不僅要關(guān)注土地流轉(zhuǎn)形式上的規(guī)范與合法，也要關(guān)注個(gè)體農(nóng)戶利益的權(quán)利保障問(wèn)題，并應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)著手解決土地流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。指導(dǎo)農(nóng)民把地租分類使用，建立起以地租保障的全社會(huì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的長(zhǎng)遠(yuǎn)后顧之憂。改變政府的補(bǔ)貼方式，適度補(bǔ)貼土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，控制和引導(dǎo)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。繼續(xù)加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的保障作用，可以考慮對(duì)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)企業(yè)的強(qiáng)制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，并可以引導(dǎo)改變保險(xiǎn)賠償金的支付方式，優(yōu)先補(bǔ)償土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的租金收益，從整體上有效化解農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)之后的社會(huì)保障缺位問(wèn)題。
作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村金融研究室博士后
