來源：中國經(jīng)濟(jì)時報
土地改革問題已經(jīng)成為全國兩會人大代表、政協(xié)委員的熱議話題。黨的十八屆三中全會提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；并新賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等財產(chǎn)權(quán)利。
接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪的兩會代表、委員均對這一改革部署充滿憧憬。全國人大代表、民進(jìn)中央常委、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，全面把握農(nóng)村集體建設(shè)用地的設(shè)置目的、構(gòu)成及其經(jīng)營性建設(shè)用地的動態(tài)調(diào)整，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的關(guān)鍵。而全國政協(xié)委員、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林也認(rèn)為，這一改革給億萬農(nóng)民帶來信心和期盼，也是深化農(nóng)村改革的重大舉措。
實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性建設(shè)用地動態(tài)管理
蔡繼明表示，隨著國家公益性用地范圍的確定以及相應(yīng)的征地范圍的縮小，應(yīng)該根據(jù)工業(yè)化、城市化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的需要適時調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性建設(shè)用地動態(tài)管理，才能構(gòu)建起全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，使土地資源在全國范圍內(nèi)得到合理有效配置。
而要做到城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同價，蔡繼明認(rèn)為，可以將城鄉(xiāng)土地都劃分為公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了劃撥的保障房用地，其他土地均可視為經(jīng)營性建設(shè)用地；而農(nóng)村非公益性用地中，除農(nóng)民自住房宅基地外，其他建設(shè)用地（包括農(nóng)民個體或集體興建的非自住房宅基地）均可視為經(jīng)營性建設(shè)用地，而只要符合規(guī)劃和用途管制（關(guān)鍵是在制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)行用途管制時，不要對集體土地所有制加以歧視），農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就可以用于商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)。按照這種劃分標(biāo)準(zhǔn)，所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，就是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（包括非自住性宅基地）應(yīng)該與城市國有經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價。
同時，蔡繼明建議改變以往城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，按照中央城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的構(gòu)想，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)在農(nóng)民（集體）之間流轉(zhuǎn)，具體說，就是允許偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進(jìn)行交易。
從法律上賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)
遲福林指出，土地權(quán)益是農(nóng)民最大的財產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利重在保障農(nóng)民土地權(quán)益；由于法律保障不到位，侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象比較普遍，在某些地方比較突出；深化農(nóng)村土地制度改革的核心和關(guān)鍵，是從法律上賦予農(nóng)民長期而有保障的土地財產(chǎn)權(quán)。
針對這些境況，遲福林建議，首先要從法律上把農(nóng)民土地使用權(quán)納入財產(chǎn)保護(hù)范疇。包括三點(diǎn)：一是把家庭承包土地納入財產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)范疇。在《土地管理法》第二條中增加一款“賦予農(nóng)村土地使用權(quán)人的土地用益物權(quán)，使其擁有對土地使用權(quán)依法享有占有、使用、收益的權(quán)利”；第十四條規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為三十年”，建議修改為“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”；法律將其界定為“農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)”，納入財產(chǎn)保護(hù)范疇。二是從法律上賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的完整產(chǎn)權(quán)。盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地“一戶一宅”、轉(zhuǎn)讓限于本村的半商品化狀況，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的財產(chǎn)權(quán)；從法律上賦予農(nóng)民對宅基地使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)，賦予其占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押的完整權(quán)利。三是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地平等入市。
其次，要強(qiáng)化農(nóng)民在征地中的主體地位。一是按市場價格補(bǔ)償。修改《土地管理法》第四十七條，將“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”改為“征收土地的，應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序，按照市場價格給予公平補(bǔ)償”；刪除“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”；在征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用中增加“社會保障補(bǔ)償” 盡快叫停“土地?fù)Q社保”等做法，將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系；探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農(nóng)民的長遠(yuǎn)收益；新增“補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地”的條款。二是進(jìn)一步完善征地程序，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。廢除《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定：“對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。”建立完善論證和聽證制度，聽證、論證的范疇從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到是否具有公益性。論證或聽證結(jié)果認(rèn)為不符合公共利益的，不允許征地。三是保障被征地農(nóng)民申訴權(quán)。盡快賦予農(nóng)民就征地決定向諸如法院之類的獨(dú)立機(jī)構(gòu)提出申訴的權(quán)利。農(nóng)戶對征地內(nèi)容有異議時，可向省級政府申請行政復(fù)議、向省級土地庭申請裁決，或向縣級法院提起行政訴訟。
再次，要立法禁止政府從事商業(yè)性土地經(jīng)營。對政府從事商業(yè)性土地經(jīng)營世界上絕大多數(shù)國家法律都是禁止的。我國政府經(jīng)營土地，雖然有其歷史的原因和貢獻(xiàn)但其弊端日益凸顯。建議修改《物權(quán)法》、《土地管理法》，明確禁止政府從事商業(yè)性土地經(jīng)營。
最后要鼓勵地方改革試點(diǎn)。農(nóng)村土地雖然有一定的特殊性，但在嚴(yán)格規(guī)劃和用途管制的前提下，其配置應(yīng)主要由市場決定。建議鼓勵地方推進(jìn)農(nóng)村土地資源配置的市場化改革，及時將地方成熟的改革做法全面推廣并適時上升為法律。
