在當(dāng)前房地產(chǎn)和土地市場矛盾交織的形勢下，建立統(tǒng)一土地市場、解決農(nóng)村集體土地入市、合法化問題，是土地改革乃至整個經(jīng)濟(jì)改革深化的重中之重，也是土地制度深化的關(guān)鍵一步。
2011 年開始，一系列新的房產(chǎn)政策接踵而至：限購令、房產(chǎn)稅、高首付、加息……
1 月26 日，國務(wù)院會議確定了8 條措施政策，其中包括二套房房貸首付比例提高至60%、加強(qiáng)稅收征管、限購政策擴(kuò)及全國、嚴(yán)格住房用地供應(yīng)管理等內(nèi)容。包括春節(jié)假期在內(nèi)的短短十幾天時間里，這項(xiàng)被稱為“新國八條”的房地產(chǎn)調(diào)控措施，已經(jīng)在國內(nèi)多個城市以既嚴(yán)厲又各具特點(diǎn)的方式紛紛“落地”。
與此同時，政府要求加大對兩限房、廉租房等保障性住房的供應(yīng)比例。在去年保障性住房的土地出讓面積要超過50% 的基礎(chǔ)上，又提高到70%。這意味著，市場上的商品房供應(yīng)最多占到30%。中央明確提出今年的目標(biāo)，保證要完成1000 萬套保障性住房的任務(wù)。這一系列調(diào)控政策，都指向讓政府頭痛的房價矛盾。
整體趨緊的形勢下，調(diào)控新政的直接影響是城市商品房建設(shè)用地的減少和保障性住房土地供應(yīng)的增加。同時政府直接展開對房價的價格管制，房市的預(yù)期反應(yīng)將可能是購房量的萎縮和房價走低。但專家也指出，能否根本遏制房價的上漲速度，仍有疑問。從長遠(yuǎn)來考慮，市場上商品房供應(yīng)量縮減，并不利于抑制商品住宅的價格上漲速度。因?yàn)榉績r背后最根本的城鄉(xiāng)土地制度問題，依然懸而未解。
而最新出臺的房產(chǎn)稅政策，也帶來對城市房屋70 年產(chǎn)權(quán)和由此帶來的征稅實(shí)施問題大爭論。盡管多數(shù)人認(rèn)為實(shí)施房產(chǎn)稅能加大政府收入、調(diào)控房價，甚至有效解決地方政府土地財政的弊病。但目前對城市商品房征稅，本身繞不開70年產(chǎn)權(quán)的法律問題。而且大量“非法”但事實(shí)存在的集體土地房、 “小產(chǎn)權(quán)房”，也讓對現(xiàn)有土地制度走向何處提出挑戰(zhàn)。房市失序現(xiàn)象背后，土地產(chǎn)權(quán)是繞不過去的根本命題。
這一切，都呼喚著土地改革，尤其是其中最重要部分的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的突破。
最嚴(yán)格限購令出臺
新的政策顯示，政府對土地市場的干預(yù)力度將更加深入嚴(yán)格不放松，而另一方面，根本解決住房供需矛盾的土地產(chǎn)權(quán)變革仍遲滯。而根本解決中國的高房價和土地財政問題，這一變革才是治本之道。
最新的調(diào)控政策延續(xù)了此前幾年中央治理高房價的思路：房價飛漲——政府收緊商品房土地供應(yīng)——提高購房門檻——房價繼續(xù)漲——政府再收緊土地供應(yīng)——更進(jìn)一步限制購房門檻，打壓炒房……整個過程中，政府一步步擴(kuò)大對住房市場的控制，直至最嚴(yán)格的限購令出臺。
按照“新國八條”要求，各地要在2 月中旬之前出臺住房限購實(shí)施細(xì)則。截至目前，已有北京、上海等10 余個城市出臺了“限購令”細(xì)則。在本輪限購令中，各地主要對限購人群，購房套數(shù)作出規(guī)定，其中戶籍成為已公布“限購令”城市的重要調(diào)控手段。
其中，北京“限購令”以最嚴(yán)厲領(lǐng)跑全國，規(guī)定擁有兩套以上的本市居民家庭和一套以上的非本市居民要暫停購房，非本市居民家庭連續(xù)提供五年以上的北京市交納社?；騻€人所得稅證明才能在北京市購房。相較于北京嚴(yán)厲“限外”，其他城市則相對“溫和”，大部分城市則只需提供本市一年以上納稅證明或社會保險繳納證明。
限購令的出臺，得到了部分民眾和媒體的認(rèn)可，認(rèn)為對遏制房價將起到積極效果。但多數(shù)房地產(chǎn)商紛紛抱怨“限購令”會對房地產(chǎn)市場造成負(fù)面?zhèn)?。以北京為例，外地人在北京的購買量占到44.8%。如果不讓外地人購買，加上限價因素，房地產(chǎn)市場將受到致命影響。
一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家更表達(dá)出對此政策的憂慮，提出“限購令”違背市場供求規(guī)律，擔(dān)心其在各地相繼實(shí)施后，商品房的供應(yīng)受到更大壓力，加上目前房屋預(yù)售證審批收緊，又限制開發(fā)商資金來源，這必將加劇現(xiàn)有的供需矛盾。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，畢竟市場規(guī)律無法違背，房產(chǎn)市場上購房的剛性需求存在，“限購令”短期興許能壓住房價上漲勢頭，遏制炒房。一旦未來“限購令”松動，可能造成房價又一輪報復(fù)性上漲，走進(jìn)房價調(diào)控新的悖論。
也有學(xué)者提出，“限購令”作為“暫時性安排”雖可以采用的。但政府以“限購令”政策倉促出臺，直接規(guī)定房屋交易主體的資格、交易的數(shù)量，缺乏法理依據(jù)，更違背市場理念。尤其是“限購令”將戶籍置于核心地位，限制非本地戶籍人口的購房需求，逆城市化潮流而動，也與戶籍制度改革大趨勢相悖。這一計劃經(jīng)濟(jì)思維的強(qiáng)制政策，客觀上加深了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”鴻溝，會帶來難以想象的社會政策負(fù)效應(yīng)。
多數(shù)業(yè)內(nèi)人士在對限購政策觀望的同時，認(rèn)為調(diào)控新政不太可能使房價大幅下跌。國家統(tǒng)計局2月18 日發(fā)布的70 個大中城市住宅銷售價格數(shù)據(jù)顯示，1 月份房價仍呈全面上漲態(tài)勢。與上月相比，今年1 月份70 個大中城市新建商品住宅價格漲幅超過2% 的城市有3 個，下降的城市有3 個。
而在政府加大調(diào)控力度、嚴(yán)格保障房建設(shè)的背后，另一面的數(shù)據(jù)耐人尋味。2010 年中國政府的土地出讓金達(dá)到2.7 萬億，2009 年為1.5 萬億。5 年前，全國的商品房總銷售額才不過才1 萬億。幾年間，政府獲得的土地出讓收益加速度增長。這一收益建立在政府牢牢控制全國的土地供應(yīng)基礎(chǔ)之上。商品房供需的市場化與土地要素的計劃供給模式，使政府對于房地產(chǎn)市場具有絕對的控制和約束權(quán)力。新的政策顯示，政府對土地市場的干預(yù)力度將更加深入嚴(yán)格不放松，而另一方面，根本解決住房供需矛盾的土地產(chǎn)權(quán)變革仍遲滯。其實(shí)，根本解決中國的高房價和土地財政問題，這一變革才是治本之道。
房產(chǎn)稅的制度疑問
房產(chǎn)稅政策本身帶來一個更根本的制度疑問，即房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)問題。只有真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度同地同權(quán)，把農(nóng)村集體建設(shè)用地的出讓納入到整個土地市場中來，才有可能根本解決城市的房價高漲、經(jīng)濟(jì)失衡等一系列矛盾。
住房市場的另一重要政策“房產(chǎn)稅”，同樣繞不開這一終結(jié)命題。今年年初，上海與重慶開始率先實(shí)施房產(chǎn)稅暫行條例。我國其他地區(qū)在未來5 年內(nèi)也將可能全面征收房產(chǎn)稅,此舉一經(jīng)公開，持肯定態(tài)度和持懷疑甚至反對意見的爭議同樣激烈，尤以著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家郎咸平、知名財經(jīng)評論家葉檀的兩派對立觀點(diǎn)為典型代表。
房產(chǎn)稅的實(shí)施，按照官方文件的解釋，是國家以房產(chǎn)作為課稅對象向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財產(chǎn)稅。對房產(chǎn)征稅的目的是運(yùn)用稅收杠桿，加強(qiáng)對房產(chǎn)的管理，合理調(diào)節(jié)房產(chǎn)所有人和經(jīng)營人的收入。
葉檀為代表的的支持派認(rèn)為房產(chǎn)稅的實(shí)施乃至在全國推開具有重要里程碑意義，政府開征住宅地產(chǎn)的房產(chǎn)稅能夠?qū)σ种品績r起到立竿見影的效果。她分析，房產(chǎn)稅將成為十二五期間地方政府最重要的收入來源，是稅費(fèi)整體改革中的突破口；如果房產(chǎn)稅機(jī)制能夠順利大面積實(shí)施，就可以讓地方財政透明，并與土地財政劃清界限，徹底推動公共財政的制度改革，甚至可以改變分稅制后遺癥，讓各級政府財政取得均衡，讓投資者與普通工薪階層的財富略微趨向于均衡。從某種意義上來說，“房產(chǎn)稅”的征收也確實(shí)意味著對購房者房屋產(chǎn)權(quán)的確權(quán)。
郎咸平反問：房產(chǎn)稅的本質(zhì)是什么？是用來打壓房價的嗎？其實(shí)基本觀念都搞錯了。他強(qiáng)調(diào)：前提是我們根本就沒有繳納房產(chǎn)稅的私有化基礎(chǔ)。“地產(chǎn)開發(fā)商已經(jīng)交過出讓金了，也就是說我們已經(jīng)交過租金了。哪有交了租金之后，又替擁有土地的政府交房產(chǎn)稅的道理啊？政府怎么能夠想收就收?。?rdquo;
郎教授用美國的制度做對比：美國是土地私有，因此由土地所有人繳納地產(chǎn)稅有其合理性。而且美國推出房產(chǎn)稅的目的不是為了打壓房價，而是為了讓房價升值，讓老百姓獲得更高的價值。針對支持派認(rèn)為房產(chǎn)稅能有效打壓炒房者的觀點(diǎn)，他同時針鋒相對地反駁，“房產(chǎn)稅能打擊到的，就是那部分長期持有房產(chǎn)的購房者。房產(chǎn)稅唯一打擊不了的，就是政府想打擊的人。”
對房產(chǎn)稅抱懷疑的郎咸平教授，態(tài)度之強(qiáng)烈、言辭之犀利前所未見，甚至發(fā)出“房產(chǎn)稅的征收無異于從人民身上割肉”的驚人之語。
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家梁小民在評價房產(chǎn)稅政策時也表達(dá)了相似觀點(diǎn)。他的個人觀點(diǎn)是：現(xiàn)在征收房產(chǎn)稅根本就不合法。最根本的原因在于，因?yàn)橹袊默F(xiàn)實(shí)是，首先房 產(chǎn)本就不是個人財產(chǎn)，只有70 年使用期。要真想征收房產(chǎn)稅，前提是被征收者擁有房產(chǎn)所有權(quán)。也因此，目前房產(chǎn)稅的征收雖然已經(jīng)有了大致實(shí)施條例，但真正操作起來仍然會面臨巨大的實(shí)施難題問題：該如何征收？是征少數(shù)房還是所有房子都征？征多少又怎么評估？
從目前看，房產(chǎn)稅征收尚在試驗(yàn)階段。有專家指出，重慶和上海的房產(chǎn)稅征收方案，起征點(diǎn)定得非常高，稅基很低，明顯象征意義大于實(shí)際效果。上海市規(guī)定對本市居民第二套及以上新購住房、人均面積60 平方米以上部分才進(jìn)入被征范圍；重慶征收對象是擁有獨(dú)棟住宅和新購住宅，對于已購老獨(dú)棟住宅，免征面積高達(dá)180 平方米，對于新購獨(dú)棟住宅免征面積高達(dá)100 平方米，能夠進(jìn)入這個范圍的人群相當(dāng)少。而以征收方案的稅基來看，上海稅基是0.6%，重慶為0.5%。以此標(biāo)準(zhǔn)，目前能夠進(jìn)入上述征收范圍的富裕家庭，征收這點(diǎn)房產(chǎn)稅，對于他們來說是九牛一毛。而對于炒房者更難具殺傷力。房產(chǎn)稅實(shí)施起來，真正有可能影響到的，反而是那批自住型需求為主的房產(chǎn)持有者。房產(chǎn)稅的征收效果，很可能落入個人所得稅征收的怪圈，非但起不到殺富濟(jì)貧作用，反而帶來打擊中產(chǎn)階級和普通老百姓購房需求的反效應(yīng)。
房產(chǎn)稅政策本身帶來一個更根本的制度疑問，即房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)問題。70 年產(chǎn)權(quán)到期后該怎么辦？ 這一疑問并不遙遠(yuǎn)，中國住房市場化改革已經(jīng)走過了十多年。再進(jìn)一步深究下去，產(chǎn)權(quán)問題要解決的還不僅止于70 年產(chǎn)權(quán)房，因?yàn)樵趲缀跛写笾谐鞘?，還有著大量農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的房屋存在，不包括像深圳城中村、北京唐家?guī)X這種城市化擴(kuò)張中出現(xiàn)的新生事物。據(jù)稱北京以開發(fā)商名義賣出的“小產(chǎn)權(quán)房”就超過40 萬套房子。這些游走于政策模糊地帶，被界定為非法的住房，規(guī)模日益壯大，已成為政府無法回避的客觀存在。
更有專家指出，“限購令”、保障房只是治標(biāo)之計，“房產(chǎn)稅”的實(shí)施需要深層制度基礎(chǔ)。政府需要在支撐房地產(chǎn)發(fā)展和房地產(chǎn)市場相吻合的根本制度上做文章，而不能總依賴于靠政策調(diào)整。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，只有真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度同地同權(quán)，才有可能根本解決城市的房價高漲、經(jīng)濟(jì)失衡等一系列矛盾。
土地資本化之路
政府成為城市住房市場化改革的最大收益者。政府可以通過出讓土地獲得越來越多的收入，通過土地買賣，越來越多的財富從居民手里轉(zhuǎn)移到政府與企業(yè)手里。
中國有房地產(chǎn)市場不超過20 年。由于城鄉(xiāng)二元土地所有制，農(nóng)村始終與土地資本市場無緣。然而隨著城市化、城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張，又不可避免的卷入或主動參與到這場變革中來。
我國農(nóng)村實(shí)行的是土地集體所有制，城市實(shí)行的是公有制。根據(jù)我國的《土地管理法》，農(nóng)村集體所有的土地不能直接進(jìn)入市場轉(zhuǎn)變?yōu)榉?a href="http://www.nycautosale.com/gongying/nongye/" class="tag-link" target="_blank">農(nóng)業(yè)用地，換言之，即使城市周邊的農(nóng)村土地的使用性質(zhì)已經(jīng)被批準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，但農(nóng)民不能直接賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，必須先賣給地方政府，由政府賣給房地產(chǎn)開發(fā)商。
城市的房地產(chǎn)市場化改革從1988 年的住房制度 改革后展開。在此之前，城市住房建設(shè)的成本（包括土地成本）由政府與企業(yè)承擔(dān)，土地通過無償劃撥形式由政府調(diào)配給企業(yè)和單位，土地作為生產(chǎn)要素在1998 年之前基本上不參與社會財富的分配。而1998年房改之后，住房市場實(shí)現(xiàn)商品化供給，國家的土地出讓制度也相應(yīng)發(fā)生變化。
十多年的改革中，住房的商品化勢不可擋，比例越來越大，但土地要素這一塊并未真正放開。政府一直充當(dāng)著我國房地產(chǎn)領(lǐng)域里土地市場上唯一的出讓方，也即最大的土地市場壟斷方。分稅制實(shí)行后，地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，財政收入比重下降。為緩解這一矛盾，只能通過土地招拍掛獲得土地收益，并日益發(fā)展為地方政府財政的支柱來源，直至今天的“土地財政”通病。由于政府直接掌控土地供給并在土地市場上爭利，導(dǎo)致住房市場化的價格扭曲。住宅用地的土地價格水漲船高，而城市工業(yè)用地價格則長期偏低。
最終，政府成為城市住房市場化改革的最大收益者。政府可以通過出讓土地獲得越來越多的收入，通過土地買賣，越來越多的財富從居民手里轉(zhuǎn)移到政府與企業(yè)手里。
這一過程中，農(nóng)村土地市場面臨同地不同權(quán)的制度束縛，土地資本化之路艱難曲折。因?yàn)槌鞘袊型恋刂贫戎?，在農(nóng)村實(shí)行的是集體土地制度，造成農(nóng)民的土地收益權(quán)力長期被排除在城市土地資本市場之外。專家分析，這一制度淵源起初并非人為歧視農(nóng)村土地權(quán)益，最初的歷史背景是城市實(shí)行國有土地制度的同時，農(nóng)村正在展開包產(chǎn)到戶的土地改革。所以制度的出發(fā)點(diǎn)本是為了保護(hù)農(nóng)民的土地承包利益，防止城市資本侵蝕農(nóng)村。
然而，這種二元分割的權(quán)利體系，實(shí)際上導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地的權(quán)屬差異，待遇截然不同。事實(shí)上，隨著城市化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市外延越擴(kuò)越大，而建設(shè)用地需求旺盛，農(nóng)村集體建設(shè)用地尤其是農(nóng)民宅基地成為城市政府和開發(fā)商爭奪的對象。而農(nóng)村集體建設(shè)用地制度和政策的內(nèi)在矛盾與缺陷，使得農(nóng)民無法從中獲得平等利益，淪為城鄉(xiāng)二元土地制度的最大犧牲者。
我國法律規(guī)定，凡建設(shè)均須使用國有土地，同時又規(guī)定，為了公共利益需要，可以征收農(nóng)民集體土地。而近幾十年中國的快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，正得益于這一對農(nóng)村土地的快速高效征用制度。據(jù)中央黨校研究室副主任周天勇的計算，1978 年以來，城市建設(shè)用地和工礦用地增加了9500 萬畝左右。按照2007 年土地出讓平均價格41.82 萬元計算，僅土地價值高達(dá)39.7 萬億元。即便保守計算有70％是從農(nóng)村集體土地征用獲得，1978 年以來農(nóng)民給中國工業(yè)化和城市化積累的資金也高達(dá)28 萬億元左右?？梢哉f，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，新增建設(shè)用地絕大部分來源于征收農(nóng)民集體土地。
而巨大的土地收益大都貢獻(xiàn)給了地方財政，農(nóng)民實(shí)施土地產(chǎn)權(quán)的能力受制于農(nóng)村土地制度，無法分享土地增值收益。中國社科院的最新調(diào)查報告指出，大量的違法征地是當(dāng)前農(nóng)民面臨的最大威脅，60% 經(jīng)歷了征地的村莊，農(nóng)民對補(bǔ)償都不滿意，69.7% 不滿意的原因來自于補(bǔ)償太低。城市化的擴(kuò)張進(jìn)程大多以眾多留在農(nóng)村的農(nóng)民變成無土地、無工作、無社保的“三無”農(nóng)民為代價。征地制度改革本質(zhì)上涉及深刻的利益關(guān)系調(diào)整，不公平的征地制度更帶來深刻的社會矛盾，人為加劇了城鄉(xiāng)差距。
在這個過程中，農(nóng)民或集體也在自發(fā)融入城市化和土地資本化的浪潮，維護(hù)自身土地產(chǎn)權(quán)利益。他們試圖打破農(nóng)村集體土地必須由地方政府收購后方可進(jìn)入非農(nóng)使用的現(xiàn)行制度，對農(nóng)村集體土地進(jìn)入非農(nóng)使用，實(shí)行與城市主體土地平等的非農(nóng)收益權(quán)利。也因此，出現(xiàn)了各種“違法”的集體建設(shè)用地開發(fā)，如各大城市近郊規(guī)模壯大的“小產(chǎn)權(quán)房”，如深圳的“城中村”。又如集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)進(jìn)行的土地股份化試驗(yàn)。其中很多探索都觸碰到國家土地制度的最根本問題。
國務(wù)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究部研究員劉守英對此指出：“政府將原來農(nóng)民自發(fā)的、在宅基地上進(jìn)行的城市化視為非法，然后要將這個非法的城市化納入主渠道的城市化，這套模式是值得我們反思的。”
因此，中國的土地制度改革核心圍繞產(chǎn)權(quán)改革展開，土地改革最艱難的命題，依然是如何最大程度上真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)能力。
農(nóng)村地權(quán)博弈
各種土地流轉(zhuǎn)模式的探索，實(shí)質(zhì)上是一個逐步形成和確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)益的改革試驗(yàn)歷程。探索的核心的問題是，城市化帶來的土地增值收益如何用到城鄉(xiāng)居民身上。
土地資本化的中國式道路上，各種創(chuàng)新的土地流轉(zhuǎn)模式，成為推動中國土地制度改革最活躍的因素。
專家指出，從目前各地的實(shí)踐探索看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各類模式共同的特征是，在某一方面突破了當(dāng)時政策規(guī)則的一些限制，對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，起到了一定的積極作用，但也都存在一定的問題和瑕疵。以“清晰的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)”為重點(diǎn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，有必要適時發(fā)展為以“有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)”為重點(diǎn)的更加完備的產(chǎn)權(quán)制度。
現(xiàn)以關(guān)注度較高的成都農(nóng)村土地資本化模式為例。作為首批國務(wù)院批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)之一，成都的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探索以農(nóng)村集體土地資本化為特征，開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在全域范圍進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)。在擴(kuò)大農(nóng)民產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力的制度探索上，成都鼓勵農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，組建農(nóng)村土地股份合作社，賦予農(nóng)民以土地財產(chǎn)權(quán)利。并以農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)搭建農(nóng)村土地交易所。
與一些地方采用的“土地?fù)Q社保”模式不同，成都農(nóng)民進(jìn)城不以犧牲承包地、宅基地等被征收為代價。農(nóng)民不僅能獲得城市戶籍，還能帶著產(chǎn)權(quán)進(jìn)城就業(yè)，并與城鎮(zhèn)居民做到“同工同酬”，在工資形成、社保與福利等方面獲得同等地位。這被專家評價為真正實(shí)現(xiàn)了所謂的“人口城市化”。反之，城鎮(zhèn)居民也可以通過規(guī)范的繼承、贈與、交易等方式，合法獲得農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓出來的資源產(chǎn)權(quán)。城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)壁壘首次打破。而農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)利通過確權(quán)得到固化，不會因?yàn)閼艏母淖兓蚴浅青l(xiāng)戶籍的統(tǒng)一而失去。
長期關(guān)注成都、重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁對此評價道：“同樣的建設(shè)土地向城市集中，完全可以有不同的路徑。政府憑征地權(quán)拿地，給農(nóng)民的補(bǔ)償較少，是一條路徑。這種做法對城市化積累的貢獻(xiàn)大、城市建設(shè)搞得快，是成就。代價是農(nóng)民分享得少，而且在權(quán)利關(guān)系上他們不是平等談判的一方。成都、重慶探索的是另外一種路徑，在征地制度的旁邊，加一條路，就是確權(quán)、流轉(zhuǎn)、參與、分享，不是一征了事，而是分享城市化地租的上漲收益。”
目前全國通行的城鄉(xiāng)土地掛鉤將農(nóng)村建設(shè)用地的減少和城市建設(shè)用地增加掛鉤，但大多由政府主導(dǎo)為主，沒有直接回答掛鉤背后的利益分配問題。2007年以后在天津?yàn)榇淼囊恍┏鞘性圏c(diǎn)進(jìn)行的“宅基地?fù)Q房”、增減掛鉤模式，就通過置換農(nóng)民的“宅基地?fù)Q房”，之后對原有的村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，節(jié)約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。此種方式快速實(shí)現(xiàn)了津郊近18 萬農(nóng)民的小城鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)。專家指出，這類模式多以從主管部門行政管理的角度看問題，但土地置換整理產(chǎn)生的巨大利益怎么分配，過程怎么來執(zhí)行并沒有確定的制度模式。
燕京華僑大學(xué)校長、經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生認(rèn)為，重慶和成都的嘗試不可避免有最大的局限，一是都在現(xiàn)行占補(bǔ)平衡制度下做文章；二是政府仍然壟斷供給，建設(shè)用地只是政府賣，再給農(nóng)民返還。農(nóng)民自己不能決定土地的上市時間和價格。因此，帶有很強(qiáng)烈的行政操作色彩，并不是真正的市場，但成都、重慶的探索也有許多非常有價值的啟示。比如說成都的土地確權(quán)，發(fā)給土地使用權(quán)證，像地契，這是流轉(zhuǎn)或上市流通的基礎(chǔ)。又比如地票的探索，把土地在用途管制下的建設(shè)用地指標(biāo)與實(shí)際用地分離，這樣就使邊遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地指標(biāo)也能賣出價格，使城市化的土地收益分?jǐn)偟剿修r(nóng)民身上。
北京郊區(qū)的鄭各莊改革，與成都政府組織為主的土地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)不同，呈現(xiàn)出農(nóng)民和村辦企業(yè)自發(fā)參與土地資本化探索的特點(diǎn)。這個村早在1996年，就創(chuàng)立了以村為基礎(chǔ)，以企業(yè)為經(jīng)營主體的“村企合一”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，農(nóng)民逐步進(jìn)入企業(yè)。這一村企合一的企業(yè)，按照法人控股67%、村委會參股16%，村民以自然人的身份出錢認(rèn)購參股17% 的比例進(jìn)行股權(quán)確認(rèn)。同時，在鄭各莊的發(fā)展過程中，農(nóng)地、宅基地開始陸續(xù)入市。
鄭各莊代表了以集體土地資本化和村莊集團(tuán)化為特點(diǎn)的土地流轉(zhuǎn)模式。村集體對村民宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，通過公司、村委會和個人出資的方式集資500 多萬元，蓋了4 棟樓，根據(jù)自愿“上樓”和舊房估價折抵樓房的原則，開始了農(nóng)民“上樓”的過程。開始建第一棟樓時，為了拿到把農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的指標(biāo)，村集體公司通過復(fù)墾荒灘和溝邊土地的方式置換了原始的建設(shè)用地。隨著村民上樓人數(shù)的逐漸增多，騰退出來的宅基地通過開發(fā)逐漸成為了產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地。宅基地整治之后，村里的農(nóng)用地除了留下74 畝作為現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)園用地之外，其他已經(jīng)全部流轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地。
如今，鄭各莊，這個以村為基礎(chǔ)，以一個單一的村鎮(zhèn)企業(yè)為支柱的“村企合一”經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系，開始在發(fā)展中遇到新的挑戰(zhàn)——集體建設(shè)用地入市問題。入市面臨的最大難題在于如何為自己的土地市場化之路取得合法身法。在城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)尚無明確政策支持的情況下，鄭各莊面臨將村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為可轉(zhuǎn)讓的國有商業(yè)用地的操作問題。鎮(zhèn)里年初下發(fā)的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革通知，也讓鄭各莊原先的股權(quán)結(jié)構(gòu)面臨重新分配的格局。由此引發(fā)的利益格局的調(diào)整，或同樣困擾鄭各莊。
上述各種土地流轉(zhuǎn)模式的探索，實(shí)質(zhì)上是一個逐步形成和確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)益的改革試驗(yàn)歷程。在中央沒有明確制度安排的情況下，各地探索的核心的問題是，城市化帶來的土地增值收益如何用到城鄉(xiāng)居民身上。是繼續(xù)堅(jiān)持征地制度，以“土地財政”的方式剝奪農(nóng)民，再經(jīng)由政府之手實(shí)現(xiàn)再分配？還是打破征地制度，徹底還權(quán)于民、打通城鄉(xiāng)土地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地入市參與城市建設(shè)，讓農(nóng)民直接合法分享城市化帶來的土地增值收益？
中國社會科學(xué)院于建嶸教授的觀點(diǎn)很有代表性，他認(rèn)為，必須改變農(nóng)村現(xiàn)存的土地制度，明確農(nóng)民的權(quán)利。也就是說，要先從法律上把土地還給農(nóng)民，然后再考慮用市場手段來解決農(nóng)地征用問題，探索建立農(nóng)地交易方面的制度。
新一輪變革焦點(diǎn)
在當(dāng)前房地產(chǎn)和土地市場矛盾交織的形勢下，建立統(tǒng)一土地市場、解決農(nóng)村集體土地入市、合法化問題，是土地改革乃至整個經(jīng)濟(jì)改革深化的重中之重.
“現(xiàn)在是到了土地制度要在全局上下決心、頂層上做制度設(shè)計的時候了。”華生在最近接受媒體記者專訪時如是說。
針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地如何參與土地市場，中央十七屆三中全會提出要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，明確 “在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)非公益性項(xiàng)目，可以使用農(nóng)村集體土地”，這實(shí)際上是有條件地放開了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場。
同時，十七屆三中全會還提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，規(guī)定對依法取得的農(nóng)村集體 經(jīng)營性建設(shè)用地，可以直接進(jìn)入土地市場轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃前提下與國有土地享有平等權(quán)益。因?yàn)檗r(nóng)村集體建設(shè)用地與農(nóng)民依法承包的土地一樣，都是農(nóng)民集體所有，也是農(nóng)民的財產(chǎn)。只要符合用途管制和規(guī)劃，納入年度土地利用規(guī)劃，就應(yīng)該與國有建設(shè)用地享有同等的權(quán)利。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的核心要義和理論基礎(chǔ)。
目前，上述制度的配套政策還有待細(xì)化，涉及有關(guān)法律法規(guī)也有待完善。這一制度安排不僅有利于維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，也有利于解決征地制度和土地資源管理面臨的挑戰(zhàn)和難題。專家認(rèn)為，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是完善我國現(xiàn)行土地制度框架的重大突破，但這一點(diǎn)尚沒有得到足夠重視。
華生指出，中國目前的土地制度基礎(chǔ)不論是土地國有還是集體所有，土地使用權(quán)事實(shí)上已經(jīng)和產(chǎn)權(quán)等價。對于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問題，只需像城市一樣，建立土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場就足夠了。建立土地市場當(dāng)然需要全面的制度設(shè)計，農(nóng)用地市場跟宅基地市場，即所謂農(nóng)村建設(shè)用地市場要嚴(yán)格區(qū)分，國家用征稅的方式參與其中。這也是解決目前一些地方補(bǔ)償不足、強(qiáng)制農(nóng)民出讓土地，解決強(qiáng)拆或者行政主導(dǎo)征地的有效辦法。
中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然分析，目前中國的房地產(chǎn)市場過旺的需求本身跟土地制度有關(guān)。關(guān)鍵是要解決集體用地入市，從而降低炒房的預(yù)期。由此可能會帶來地方政府的土地收益降低，可通過對進(jìn)入市場的土地征收房產(chǎn)稅、物業(yè)稅和土地增值稅來彌補(bǔ)，甚至可以對類似深圳城中村、北京唐家?guī)X模式的農(nóng)民出租房收取出租管理費(fèi)。
集體所有土地逐步放開，能夠把市場中過剩的資金從增加房地產(chǎn)需求變?yōu)樵黾臃康禺a(chǎn)供給，如此在壓低房價的同時促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，同時對戶口制度也是一個很重要的突破。例如，各種類型自發(fā)進(jìn)入城市土地市場、以“非法”身份存在的住宅，在一定意義上就變成了群眾自發(fā)建設(shè)的城市保障性住房。這部分住宅合法化以后，資本能夠進(jìn)入，也會自發(fā)改善條件，提升居住水平。同時，政府只需在周邊建一些公共設(shè)施，就解決了外地務(wù)工人員安居北京、真正實(shí)現(xiàn)“人口城市化”的問題。
專家建議，建立統(tǒng)一的土地市場以后，對于農(nóng)民出售自己的宅基地或者農(nóng)用地的承包使用權(quán)，到城市安居的，可在一定額度內(nèi)的全額免稅。而對城郊土地高溢價的部分，則應(yīng)征收累進(jìn)的土地增值稅和個人所有稅。全國土地市場開通可以解決雙向的問題，一方面進(jìn)城的農(nóng)民可以賣土地也可以不賣土地，另一方面城市居民可以下鄉(xiāng)置業(yè)，這才是真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化。
為了防止農(nóng)民失去土地以后流離失所，對于轉(zhuǎn)讓宅基地的使用權(quán)，需要與在城市落戶掛鉤。城市化不是全部農(nóng)民賣地進(jìn)城，而是那些在城市就業(yè)農(nóng)民的城市化。所以，首先可以出售土地的，是在城市里就業(yè)和準(zhǔn)備落戶的農(nóng)民工及家屬。當(dāng)建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場以后，賣方買方多元化了，就能形成一個充分的市場。而不是像現(xiàn)在這樣強(qiáng)買強(qiáng)賣，一邊是壓價收購，另一邊漫天要價。致使城市化的經(jīng)濟(jì)成本、社會成本越來越高。
中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英指出，在此基礎(chǔ)上，困擾城市居民的70 年產(chǎn)權(quán)問題也可以迎刃而解：就像農(nóng)村承包地可以長久化一樣，城市房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)也可以長久化。
