新型城鎮(zhèn)化的對立面是舊的城鎮(zhèn)化，舊的城鎮(zhèn)化的問題在哪里呢？在于比較狹隘地理解城鎮(zhèn)化，以為城鎮(zhèn)化就是蓋房子，就是土地開發(fā)，讓農(nóng)民上樓。但是，農(nóng)民上樓后，相關(guān)問題解決了嗎？并沒有。
新型城鎮(zhèn)化之所以新，關(guān)鍵是突出了以人為核心，以人為核心的城鎮(zhèn)化所涵括的內(nèi)容十分廣泛，我認(rèn)為最重要的是四個方面，即作為城鎮(zhèn)化主體的人自身的生產(chǎn)方式、生活方式、文明素質(zhì)和社會權(quán)益所發(fā)生的重大變化，這四方面就是人們進(jìn)入到現(xiàn)代文明體系的過程。
對于我們來說，從生產(chǎn)方式來看，人的城鎮(zhèn)化具有重大意義，中國正經(jīng)歷著全世界歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，人們面臨的不僅是居住方式的變化，更重要的是生產(chǎn)運(yùn)作的體制、機(jī)制所發(fā)生的變化，即產(chǎn)業(yè)形式的變化。我歷來認(rèn)為城鎮(zhèn)化不意味著放棄農(nóng)業(yè)，其實(shí)農(nóng)業(yè)也可以進(jìn)入到現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈條，用一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)去要求。除了農(nóng)民、農(nóng)民工進(jìn)入到城鎮(zhèn)工業(yè)、服務(wù)業(yè)就業(yè)，完成市民化的形式外，還可以讓農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，學(xué)會和接受現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)運(yùn)營方式，這也是城鎮(zhèn)化的重要方式，即勞動者與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)運(yùn)營方式接軌。
人的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)在生活方式的轉(zhuǎn)變上，是指農(nóng)村居民進(jìn)入和融入現(xiàn)代文明的生活方式的過程。最近一些地方政府簡單地提出用戶籍取消來解決問題，但我認(rèn)為生活方式的轉(zhuǎn)變并不是戶籍名稱的轉(zhuǎn)變，而是真正實(shí)現(xiàn)生活具體內(nèi)容方方面面的轉(zhuǎn)變。為此，需要建立城市生活方式指標(biāo)體系來測量。比如華西村、高碑店，雖然名義上是農(nóng)村戶籍編制，但已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化生活方式轉(zhuǎn)變，因此現(xiàn)代化的生活方式是一個核心要素。
城鎮(zhèn)、城市生活也要求每一個人具有較高的公共意識和公民素質(zhì)，人的城鎮(zhèn)化也是指參與城鎮(zhèn)化的每一個人的文明素質(zhì)的形成。城鎮(zhèn)人口聚集，人必須要接受現(xiàn)代文明訓(xùn)練。我們傳統(tǒng)農(nóng)村以及不少地方確實(shí)缺乏這方面的訓(xùn)練。在城鎮(zhèn)、城市尤其是大城市，如果不遵守公共秩序、公共衛(wèi)生規(guī)范，人口密集、巨型人口的乘數(shù)效應(yīng)就會造成巨大災(zāi)難。
我們這個民族自古就是城鄉(xiāng)分野，古代城里人叫國人，鄉(xiāng)下人叫野人，那個時候中國是全世界蓋城墻最多的國家，筑城就是把城里和城外分開，所以我們國家的城鄉(xiāng)分野不是今天形成的，有長期的歷史原因。城鄉(xiāng)分野、城鄉(xiāng)分割的二元體制的突出問題是權(quán)益上的不公平、不公正。為此，城鎮(zhèn)化就要建立和完善一整套包括權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的制度、體制、機(jī)制。
其實(shí)城鎮(zhèn)化和市民化是中國歷史上一個巨大的進(jìn)步，倘若有一天真的能讓絕大多數(shù)人口市民化，這種市民化除了指生產(chǎn)方式、生活方式和文明素質(zhì)的改變，更多的應(yīng)該是指讓絕大多數(shù)人口享受到和城市居民一樣的公共福利、社會保障，意義十分重大。當(dāng)然難度和壓力也是很大的。
全世界社會福利保障做得比較好的，往往是人口較少的地區(qū)，例如北歐斯堪的納維亞半島地區(qū)，包括丹麥、瑞典、挪威、芬蘭等，大多為幾百萬人口的國家，而中國的社保養(yǎng)老全覆蓋是針對13.7億的人口規(guī)模，壓力可想而知。
最近我們在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了一次抽樣調(diào)查，首先是關(guān)于農(nóng)民工是否愿意回到農(nóng)村。調(diào)查表明，70%以上的農(nóng)民工不打算回鄉(xiāng)就業(yè)，80%的農(nóng)民工不愿意再選擇在農(nóng)村工作，老一代還好，越年輕的越不愿回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，只有3.8%的“90后”農(nóng)民工表示，能夠或愿意回村莊務(wù)農(nóng)。
其次是關(guān)于市民化過程中農(nóng)民愿意選擇留在哪里的問題。結(jié)果發(fā)現(xiàn)80%的農(nóng)民工愿意選擇在縣級或縣級以上的城市定居，而全國農(nóng)村戶籍人口中，有超過20%的人已經(jīng)在各級城市中購房。農(nóng)民想進(jìn)城有兩個目的，一是孩子上學(xué)，二是老人就醫(yī)，而好學(xué)校、好醫(yī)院都在縣或縣級以上城市中，在具有一定規(guī)模、集約性和融合度比較高的城市里。
可見，未來中國城鎮(zhèn)化、城市建設(shè)，突出縣城和縣級以上城市發(fā)展具有合理性，人口聚集到一定規(guī)模創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會倍增，規(guī)模大一些的城市競爭力強(qiáng)。
推進(jìn)市民化和城鎮(zhèn)化，城市需要從就業(yè)、戶籍、子女教育、保障四個方面來推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)。
如果我們沒有為農(nóng)民創(chuàng)造一個就業(yè)體系，沒有給他們培訓(xùn)出他們能夠適應(yīng)就業(yè)任務(wù)的技能的話，城鎮(zhèn)化就是空話。就業(yè)是城鎮(zhèn)化的核心，我們在城鎮(zhèn)化的樣本調(diào)研中也證明，所有做得好的地方都是創(chuàng)造了新的產(chǎn)業(yè)鏈條，因此，城市需要做好兩件事，一是提供新的產(chǎn)業(yè)機(jī)會，二是給農(nóng)民工做好就業(yè)培訓(xùn)。
根據(jù)分類指導(dǎo)原則，分層次、分階段推進(jìn)戶籍制度改革。最難的在于超大城市，目前超大城市放開戶籍政策仍不太現(xiàn)實(shí)。應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，在多種類型的城市嘗試適度降低戶籍門檻和準(zhǔn)入條件，對于絕大多數(shù)大中城市而言，則應(yīng)進(jìn)一步實(shí)驗(yàn)如何降低準(zhǔn)入條件，鼓勵和吸納更多有條件的農(nóng)民工進(jìn)城落戶，小城市則應(yīng)全面放開。率先實(shí)現(xiàn)市域、省域內(nèi)的人口自由流動，再逐步推進(jìn)跨省流動。
最近，國務(wù)院關(guān)于支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的文件提出，要將農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育納入公共財政保障范圍，還提出要逐步完善并落實(shí)中等職業(yè)教育免學(xué)雜費(fèi)和普惠性學(xué)前教育的政策，這些政策對于解決農(nóng)民工子女教育問題會起到積極作用。
實(shí)現(xiàn)包括戶籍人口和流動人口的常住人口的保障覆蓋，將是城市面臨的重要難題。在社會保障方面，現(xiàn)階段先行推進(jìn)省域范圍內(nèi)的社會保障統(tǒng)籌，江蘇、廣東等地已開展省內(nèi)統(tǒng)籌的實(shí)驗(yàn)，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在此基礎(chǔ)上，逐步制定并完善全國范圍的社會保障跨省轉(zhuǎn)移續(xù)接辦法，可在農(nóng)民工流出大省和流入大省進(jìn)行社會保障轉(zhuǎn)移支付的跨省實(shí)驗(yàn)，并逐步向全國推廣。
此外，農(nóng)村核心是土地問題，農(nóng)民最大的資源仍然是土地，包括宅基地和耕地。目前，有些地方做過土地流轉(zhuǎn)和資產(chǎn)抵押試驗(yàn)，土地問題處理得好，有利于中國農(nóng)村的改革，對于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和市民化都大有益處。
（作者為清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院院長）
