來源：南方日?qǐng)?bào)
中國農(nóng)地改革中，最為敏感的是農(nóng)村集體建設(shè)用地。《憲法》規(guī)定，中國土地以城鄉(xiāng)劃界，城市的土地屬于國有，農(nóng)村的土地屬集體所有。后者按其用途，又分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地，不同用途土地之間不可隨意轉(zhuǎn)換。無論是村集體組織還是農(nóng)民個(gè)人，都無權(quán)自行買賣集體土地。農(nóng)地被國家征收為國有建設(shè)用地后，才能在城市土地市場交易，用途也可由此改變。
由于這種制度安排，農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值長期被低估，地方政府售賣土地所獲高額利潤則催生了“以地生財(cái)”的發(fā)展模式。
對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，市場的熱情不難理解。中國有約2.7億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地，約為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2.5倍，主要用于農(nóng)村的宅基地、農(nóng)村公益性設(shè)施和生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施等用途。除去自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或以土地入股、聯(lián)營辦企外的用途，如果要投入非農(nóng)建設(shè)，必須被征為國有。一旦農(nóng)村集體建設(shè)用地放開流轉(zhuǎn)，它就可以不經(jīng)政府征地轉(zhuǎn)為國有土地，直接入市交易，土地市場的高度壟斷從而被打破，城市土地價(jià)格將由市場重新發(fā)現(xiàn)。
那么，什么是經(jīng)營性集體建設(shè)用地？什么是公益性集體建設(shè)用地？在改革中存在哪些亟待解決的問題呢？如何理解新一輪“土改”的政策內(nèi)涵？人們期待看到其更明確的路徑。
昨日，南方日?qǐng)?bào)記者在北京專訪國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶(如上圖)。葉興慶此前在國務(wù)院研究室農(nóng)村司工作，期間主要從事涉及“三農(nóng)”問題的領(lǐng)導(dǎo)同志講話起草和政策研究。參與起草2004年至2014年的11個(gè)中央1號(hào)文件，黨中央、國務(wù)院其他有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的多個(gè)重要文件。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地：同權(quán)同價(jià)
南方日?qǐng)?bào)：《決定》要求，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”，“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”。如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？
葉興慶：實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)有兩條途徑：縮小征地范圍與完善補(bǔ)償機(jī)制。
要解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉地矛盾的總根源，必須回歸到“國家為了公共利益的需要”才行使征地權(quán)的憲法規(guī)定上來。
十七屆三中全會(huì)曾提出，“土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，農(nóng)民可以通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營”。這是縮小征地范圍的突破口，但沒有得到很好落實(shí)?！稕Q定》進(jìn)一步提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。這意味著城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，今后也不必都征為國家所有。這比十七屆三中全會(huì)的相關(guān)規(guī)定放得更開。這是縮小征地范圍的突破性舉措，也是農(nóng)民分享土地增值收益的重要途徑。
完善補(bǔ)償機(jī)制。《決定》提出“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，就是要解決這些問題。“合理”，就是要完善征地價(jià)格形成機(jī)制，改變按原用途補(bǔ)償?shù)脑瓌t，使被征地農(nóng)民合理分享土地城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益；征地涉及到農(nóng)民住房拆遷時(shí)，不能再按地上附著物補(bǔ)償，而應(yīng)保障被征地農(nóng)民的居住權(quán)。“規(guī)范”，就是要改革完善征地審批、實(shí)施、補(bǔ)償、安置、爭議調(diào)處裁決等程序，強(qiáng)化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。
南方日?qǐng)?bào)：對(duì)經(jīng)營性建設(shè)用地怎么去界定？到底農(nóng)村哪部分地可以入市？
葉興慶：對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”這一突破性舉措仍有嚴(yán)格的限制條件：強(qiáng)調(diào)“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”，這意味著現(xiàn)有的不符合規(guī)劃和用途管制的集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能入市，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的用途也會(huì)受到限制；強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，這意味著農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地不在入市之列；農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地實(shí)行指令性計(jì)劃管理，而各地新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)普遍不足，不可能分給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這意味著實(shí)際上只有存量集體經(jīng)營性建設(shè)土地可能入市。
南方日?qǐng)?bào)：土地制度改革最受市場關(guān)注，但文件表述很謹(jǐn)慎。這背后的原因有哪些？
葉興慶：要推進(jìn)這個(gè)改革的話，涉及到《憲法》的第十條，城市土地是歸國家所有，農(nóng)村土地是為集體所有，這條根本法的問題；也關(guān)系到《土地管理法》關(guān)于農(nóng)村土地不得出租、轉(zhuǎn)讓給任何非農(nóng)建設(shè)的相關(guān)條款，所以說它是非常謹(jǐn)慎。
此外，還涉及到土地增值收益如何分配的問題?，F(xiàn)在很多地方政府的地方債的存量部分都要靠土地收入來化解。所以，集體建設(shè)用地直接入市，首先受到?jīng)_擊的是地方的“土地財(cái)政”。
宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場：兩步走
南方日?qǐng)?bào)：《決定》對(duì)農(nóng)民宅基地的賦權(quán)和農(nóng)房的賦權(quán)，差異非常大。前者具體表述為“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”；后者則是“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。具體如何理解？為何有這樣的差異？
葉興慶：我國現(xiàn)行宅基地制度的基本特征，決定了宅基地使用權(quán)僅能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織中符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶，還不能超出此范圍流轉(zhuǎn)交易。農(nóng)民雖然對(duì)住房擁有完全財(cái)產(chǎn)權(quán)，但其住房附著在不能自由流轉(zhuǎn)的宅基地上，導(dǎo)致農(nóng)民在行使住房財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)受到很大制約，住房價(jià)值不能得到充分體現(xiàn)。農(nóng)村人口流動(dòng)日趨頻繁，農(nóng)村空心屋不斷增多，大量房屋閑置，非?？上?。
《決定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。這里雖然僅提及賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)更多的具體權(quán)能，但由于房地不可分離，住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)勢必導(dǎo)致宅基地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn)。從《決定》要求“選擇若干試點(diǎn)”、“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)”的謹(jǐn)慎表述可以看出，這個(gè)問題極為復(fù)雜、敏感。
南方日?qǐng)?bào)：未來宅基地制度應(yīng)該如何改革？如果有了完善的制度和法律設(shè)計(jì)，宅基地是不是就應(yīng)能逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場？
葉興慶：可考慮分兩步走：第一步，放寬農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的限制條件。允許農(nóng)民住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，并允許因房地不可分離、隨住房流轉(zhuǎn)而必然產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有者，可向購買農(nóng)民住房、從而購買了宅基地使用權(quán)的人收取一定的集體土地使用權(quán)有償使用費(fèi)。在現(xiàn)階段，應(yīng)對(duì)購買農(nóng)民住房者設(shè)置必要的資格條件，對(duì)購買農(nóng)民住房后的使用、維修改造等作出約束性規(guī)定，防止城市資本一窩蜂地到農(nóng)村買房，防止城市房地產(chǎn)泡沫向農(nóng)村蔓延。
第二步，放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件。這可借鑒土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易的改革經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)都擁有用益物權(quán)，但農(nóng)民所獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能是逐步擴(kuò)大的，直至可以抵押、擔(dān)保、入股。雖然土地管理法規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租，但又同時(shí)規(guī)定，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。這為《決定》突破企業(yè)破產(chǎn)、兼并的特定情形，在更大程度上允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市奠定了基礎(chǔ)。與此類似，《決定》允許農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、以及因房地不可分離而必然發(fā)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易，今后也勢必可以允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易。但這需要一個(gè)長期的過程，也需要很多前提條件。比如，改革完善農(nóng)村宅基地制度，對(duì)能否再無償取得、是否要明確使用期限等作出具體規(guī)定。
小產(chǎn)權(quán)房合法化：授權(quán)試點(diǎn)
南方日?qǐng)?bào)：十八屆三中全會(huì)《決定》放開了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，那么，大量已經(jīng)進(jìn)入市場的集體建設(shè)用地怎么解決？
葉興慶：我們看到很多地方早已突破法律界線自行開展“試點(diǎn)”甚至頒布文件。比如，一些地方開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，一些地方開展農(nóng)房抵押和流轉(zhuǎn)交易，一些地方開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、甚至頒布了省一級(jí)的行政規(guī)章。它已經(jīng)是一個(gè)既成的事實(shí)了。
對(duì)此，應(yīng)盡可能將這些做法納入新一輪試點(diǎn)范圍，依法賦予其先行先試的權(quán)力，在既成事實(shí)與依法行政之間尋找平衡點(diǎn)，不能讓“法外現(xiàn)象”長期大量存在。今后新開展試點(diǎn)，則必須先依法取得授權(quán)，不允許“搶跑”，不允許造成既成事實(shí)后再補(bǔ)辦手續(xù)實(shí)現(xiàn)“合法化”。
南方日?qǐng)?bào)：有人曾預(yù)期，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場就意味著小產(chǎn)權(quán)就要合法化。但十八屆三中全會(huì)之后各部委對(duì)于在售在建的小產(chǎn)權(quán)房立即叫停，如何解讀？
葉興慶：小產(chǎn)權(quán)房問題現(xiàn)在基本上是個(gè)難題，我的基本判斷現(xiàn)在有兩難。若承認(rèn)它、讓它合法化，那中間有個(gè)巨大的利差，會(huì)導(dǎo)致土地的監(jiān)管失控。例如北京郊區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房，如果承認(rèn)它合法化，小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格就上來了，立馬它有個(gè)示范效應(yīng)，周邊的集體土地你就管不住了，肯定都用來蓋房子了，因?yàn)橹虚g利差太大了。它將會(huì)沖垮法律紅線，從政府的角度肯定有這個(gè)擔(dān)心。
若把小產(chǎn)權(quán)房收歸為保障房，或者讓小產(chǎn)權(quán)房的購買者補(bǔ)交地價(jià)款，補(bǔ)了之后追認(rèn)它為合法化，這也不具備可操作性；此外，小產(chǎn)權(quán)房入市的時(shí)間不同，不同階段的房價(jià)和地價(jià)差異太大，你讓他怎么交？沒法交。現(xiàn)在提不出一個(gè)各方面都可以接受的方案。
南方日?qǐng)?bào)：目前還不具備條件解決小產(chǎn)權(quán)房的問題嗎？
葉興慶：現(xiàn)在國土資源部和住建部已經(jīng)緊急叫停了在建在售的小產(chǎn)權(quán)房。有人就問，對(duì)存量房怎么辦。因?yàn)榇媪糠康那闆r差異非常大，有的建在宅基地上，有的建在耕地上。上市的時(shí)間也不一樣。開發(fā)的主體也不一樣，有些是村里開發(fā)的，農(nóng)民住一部分，多的部分賣掉。還有純粹就是房地產(chǎn)商自己開發(fā)的，情況非常復(fù)雜。
南方日?qǐng)?bào)：某種意義上來說，小產(chǎn)權(quán)房彌補(bǔ)了前些年政府保障性房供給的不足，對(duì)城市化進(jìn)程起了積極的作用。未來如何對(duì)待它呢？
葉興慶：解決這個(gè)問題，我個(gè)人認(rèn)為：首先在增量上一定要卡死。存量部分怎么辦？我認(rèn)為只能等到城市化進(jìn)程已經(jīng)完成，已經(jīng)趨于一個(gè)很穩(wěn)定的水平，那時(shí)如果房價(jià)也處于一個(gè)比較穩(wěn)定的水平，我們才能有條件解決這個(gè)問題。
增值收益分配：探索方案
南方日?qǐng)?bào)：集體建設(shè)用地分三類，有宅基地、公共設(shè)施和公益性用地，以及經(jīng)營性用地。按規(guī)定，只有符合規(guī)劃和用途管制的土地，才可以直接進(jìn)入建設(shè)用地市場。那么，什么是經(jīng)營性集體建設(shè)用地？什么是公益性集體建設(shè)用地？
葉興慶：這三種用地在土地管理部門那里概念是清晰的。但有一個(gè)問題是要加快確權(quán)，它是土地制度改革一個(gè)非?；A(chǔ)性的工作。把這個(gè)產(chǎn)權(quán)邊界搞清楚了以后，你才能搞流轉(zhuǎn)交易。否則在現(xiàn)實(shí)生活中，如果邊界不清晰的話，都去交易那可能就亂套了，所以現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急是要加快確權(quán)。
南方日?qǐng)?bào)：在你看來，推進(jìn)土地管理制度改革的阻力是什么？難點(diǎn)在哪里？
葉興慶：增值收益怎么分配肯定是難點(diǎn)問題之一。賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，大家都知道遲早要給，但一旦真做，就意味著有些人的收益要減少。
目前地方在自行探索。比如深圳，就是有一塊集體建設(shè)用地是工業(yè)用地，它要上市流轉(zhuǎn)交易，那這塊地的出讓收入的70%要交給深圳市土地收益基金，相當(dāng)于交給深圳市政府了。然后30%交給原先的那個(gè)集體經(jīng)營組織。然后還要把這塊土地開發(fā)出來的物業(yè)20%也給原來的集體經(jīng)營組織。這是一種分配方案。
在中西部縣一級(jí)也在搞試點(diǎn)，集體土地入市流轉(zhuǎn)交易的收入怎么分？有人提出來30%給縣，20%給鎮(zhèn)，50%給村集體，也有這樣的案例。
另外一個(gè)問題就是村集體的利益，如果他們利益受損，他們也不愿意進(jìn)行。所以利益怎么分割的問題，恐怕是下一步改革重點(diǎn)要關(guān)注的問題。
南方日?qǐng)?bào)：集體建設(shè)用地要合法進(jìn)入市場，還必須抓好哪些關(guān)鍵環(huán)節(jié)？
葉興慶：首先要堅(jiān)持確權(quán)先行。確權(quán)是流轉(zhuǎn)交易的基礎(chǔ)。扎實(shí)開展農(nóng)村地籍調(diào)查，抓緊解決土地所有權(quán)確權(quán)到村民小組時(shí)遇到的實(shí)際問題，保持所有權(quán)主體基本穩(wěn)定，盡快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作?？偨Y(jié)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索新的辦法，鼓勵(lì)有條件的地方加快工作進(jìn)度。對(duì)集體建設(shè)用地和宅基地的確權(quán)登記頒證工作，應(yīng)盡快進(jìn)行全面部署，提出明確要求。對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)也要盡快進(jìn)行確權(quán)登記頒證。
二是堅(jiān)持先立后破。為保障改革依法進(jìn)行，既要對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行修訂，也要制定新的法律法規(guī)。特別是要抓緊修訂《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，清理取消現(xiàn)行法律中與改革要求不一致的禁止性規(guī)定。抓緊研究制定集體土地征收補(bǔ)償、宅基地管理、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等方面的法律法規(guī)。
此外，堅(jiān)持試點(diǎn)探索。修改現(xiàn)有法律、制定新的法規(guī)，需要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做支撐。比如說，這些土地必須進(jìn)入城市規(guī)劃，擁有合法空間；要建立一套地價(jià)體系；要建立統(tǒng)一、公開的交易市場。
