隨著北京市出臺(tái)《進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，全國(guó)31個(gè)省份戶(hù)籍改革方案均已出齊。這些戶(hù)改方案中，均明確取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口，這標(biāo)志著包含多重情感與內(nèi)涵的農(nóng)業(yè)戶(hù)口，已正式退出歷史舞臺(tái)。取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口，是否會(huì)影響農(nóng)民權(quán)益？將對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生哪些影響？
農(nóng)民權(quán)益不受影響
2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》中提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶(hù)口等戶(hù)口類(lèi)型，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口。”
我國(guó)自1958年開(kāi)始劃分農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，由此帶來(lái)權(quán)益、保障和待遇的不同。農(nóng)業(yè)戶(hù)口的權(quán)益主要是集體土地承包權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，而非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的權(quán)益主要是依附在戶(hù)籍上的一些社會(huì)公共服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、保險(xiǎn)、住房等方面。
專(zhuān)家分析，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口，并非農(nóng)業(yè)戶(hù)口全部統(tǒng)一轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，只是統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口，為今后逐步打通城鄉(xiāng)二元鴻溝，實(shí)現(xiàn)社保、教育、醫(yī)療等方面公共服務(wù)均等化打下基礎(chǔ)。因此，農(nóng)民實(shí)際權(quán)益并不會(huì)發(fā)生變化。
“農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的身份統(tǒng)一后，沒(méi)有農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口之分，只有地域區(qū)別。”武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)教授周運(yùn)清說(shuō)，目前各地城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)正在陸續(xù)并軌，未來(lái)全國(guó)居民有望享受平等的身份和待遇。
隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，不少地區(qū)城市教育、住房保障等公共服務(wù)，也已向農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員及其子女開(kāi)放。國(guó)家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國(guó)義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女1367.1萬(wàn)，入讀公辦學(xué)校比例達(dá)80%。除義務(wù)教育外，四川、重慶、浙江等地，已將外來(lái)務(wù)工人員納入公共租賃住房保障體系。
城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化加速
國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》中明確，除極少數(shù)超大城市外，全面放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)條件。以農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)。
2015年，位于江漢平原的湖北襄陽(yáng)市全面放開(kāi)戶(hù)口遷入限制。農(nóng)村居民只要租住城鎮(zhèn)居民合法的私有住房、有穩(wěn)定就業(yè)，其本人及配偶、父親、未成年子女均可在襄陽(yáng)城區(qū)落戶(hù)。同時(shí)明確，農(nóng)民在市區(qū)落戶(hù)，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)為前置條件。
趙迪是湖北襄陽(yáng)市內(nèi)一家機(jī)械企業(yè)銷(xiāo)售經(jīng)理。2015年6月襄陽(yáng)市實(shí)施城區(qū)落戶(hù)“零門(mén)檻”后，他得以將戶(hù)口從河南老家遷入襄陽(yáng)城區(qū)。“戶(hù)口在農(nóng)村時(shí)，孩子在襄陽(yáng)上學(xué)非常不便，自己參加一些招投標(biāo)查驗(yàn)身份證時(shí)，甚至被認(rèn)為是冒充人員，現(xiàn)在這些問(wèn)題都迎刃而解。”
半月談?dòng)浾咴诙嗟夭稍L發(fā)現(xiàn)，中小城鎮(zhèn)多數(shù)均已放開(kāi)落戶(hù)門(mén)檻，鼓勵(lì)農(nóng)村居民進(jìn)城落戶(hù)，以此提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率。根據(jù)“十三五”規(guī)劃，未來(lái)五年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率需提高3.9個(gè)百分點(diǎn)，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率需提高5.1個(gè)百分點(diǎn)。今后，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城落戶(hù)將會(huì)更加便利。
四川省閬中市新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)辦公室副主任董小偉，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口做了詳細(xì)的對(duì)比：與戶(hù)口相關(guān)聯(lián)的12項(xiàng)權(quán)益中，就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化服務(wù)等5項(xiàng)城鄉(xiāng)基本無(wú)政策差別；土地權(quán)益、糧食直補(bǔ)、退耕還林、農(nóng)村五保、扶貧等5項(xiàng)是農(nóng)村戶(hù)口獨(dú)有；只有低保城市補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比農(nóng)村每月高40元，公租房、廉租房為城市戶(hù)口獨(dú)有。
董小偉說(shuō)：“近年來(lái)，附著在農(nóng)業(yè)戶(hù)口上的優(yōu)惠政策持續(xù)不斷出臺(tái)，大大增加了農(nóng)業(yè)戶(hù)口的吸引力。部分農(nóng)民愿意在城市工作生活，但不愿意遷戶(hù)口，是算了一筆利益賬后的理性選擇。”
“逆城鎮(zhèn)化”三大趨勢(shì)
在城市戶(hù)口與農(nóng)村戶(hù)口含金量“一降一升”之下，過(guò)去寧可花錢(qián)辦“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、吃“國(guó)家糧”的農(nóng)村居民，現(xiàn)在進(jìn)城落戶(hù)意愿逐年走低。
湖北宜城市的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)?0%農(nóng)民有遷到城市居住的意愿，但不愿意遷入戶(hù)口。安徽省霍邱縣是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)縣之一。霍邱縣公安局提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年，霍邱縣農(nóng)業(yè)戶(hù)口遷入城關(guān)鎮(zhèn)落戶(hù)的僅有273人。目前，仍有農(nóng)業(yè)戶(hù)口人數(shù)150萬(wàn)人。
一些地方“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象逐步出現(xiàn)。
——考上大學(xué)，但不遷戶(hù)口。不少地方的農(nóng)村學(xué)生考上大學(xué)后，不再把戶(hù)口遷往城市。閬中市公安局提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年該市農(nóng)村大學(xué)生考上大學(xué)后，將戶(hù)口遷往就學(xué)地城市的只有21人，主要遷往北京、上海等大城市。閬中市公安局治安大隊(duì)副大隊(duì)長(zhǎng)李瑋介紹，目前農(nóng)村大學(xué)生除非考上重點(diǎn)大學(xué)，有望落戶(hù)大城市，一般都不會(huì)把戶(hù)口從農(nóng)村遷出。
——在城市購(gòu)房、工作、生活，但不遷戶(hù)口。不少中小城市落戶(hù)已是零門(mén)檻，相當(dāng)一部分常年生活在城市的農(nóng)村戶(hù)口人員，已經(jīng)完全具備落戶(hù)城市的條件，但仍把戶(hù)口留在農(nóng)村。
霍邱縣于2015年9月出臺(tái)政策，規(guī)定凡在縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)首次購(gòu)買(mǎi)144平方米以下新建商品房的，給予每平方米200元的購(gòu)房補(bǔ)貼，農(nóng)村戶(hù)口居民可自愿選擇辦理戶(hù)籍遷移。25歲的霍邱縣臨淮崗鄉(xiāng)村民姚澤寶告訴半月談?dòng)浾?，他在上海?wù)工，回霍邱縣城買(mǎi)房，是為了小孩將來(lái)在縣城上小學(xué)方便。“我收入有限，不可能在上海落戶(hù)，將來(lái)還是要回霍邱。但我不準(zhǔn)備把戶(hù)口遷到縣城，留在農(nóng)村政策更好。”
——不少擁有城市戶(hù)口的人，想把戶(hù)口遷回農(nóng)村。李瑋介紹，雖然目前政策禁止城市戶(hù)口遷往農(nóng)村，但幾乎每天都有人打電話詢(xún)問(wèn)，怎樣把城市戶(hù)口轉(zhuǎn)成農(nóng)村戶(hù)口。
霍邱縣居民卞自勝說(shuō)：“我原來(lái)是農(nóng)村戶(hù)口，1992年父母花了4000元錢(qián)，給我買(mǎi)了一個(gè)城鎮(zhèn)戶(hù)口，目的是讓我進(jìn)城上學(xué)，那時(shí)候農(nóng)村戶(hù)口上不了縣城的學(xué)?！，F(xiàn)在我后悔了，既沒(méi)有承包地也沒(méi)有宅基地。”
城鎮(zhèn)化不能做“數(shù)字文章”
半月談?dòng)浾咴诙嗟卣{(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方給戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率制定了預(yù)期目標(biāo)，為完成目標(biāo)任務(wù)，有的地方做起了“數(shù)字文章”。
一些城市在取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶(hù)口區(qū)別后，將民政劃分的城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)人口全部統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口，由此，大量城中村、城邊村農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”。一些地區(qū)新型城鎮(zhèn)化職能部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)，郊區(qū)大量農(nóng)村人口全部統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口，如此才能保證城鎮(zhèn)化率指標(biāo)如期完成。
而在一些地方，征用土地成為完成人口城鎮(zhèn)化率的手段。在西部某市，記者發(fā)現(xiàn)該市2016年的農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)目標(biāo)是5.6萬(wàn)人。當(dāng)問(wèn)到能否完成既定目標(biāo)時(shí)，該市新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)辦公室負(fù)責(zé)人說(shuō)：“肯定可以完成，我們這么大的城市，隨便搞點(diǎn)征地就有幾萬(wàn)人的規(guī)模。”
安徽省發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃處副處長(zhǎng)李全軍認(rèn)為，戶(hù)籍人口已經(jīng)不能完全反映一個(gè)地方的真實(shí)城鎮(zhèn)化率。在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，應(yīng)尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，避免出現(xiàn)強(qiáng)行推進(jìn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。
要真正推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，除了強(qiáng)化城市吸納功能外，還要盤(pán)活農(nóng)村土地資產(chǎn)，讓農(nóng)民和土地“解綁”。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)“三權(quán)”近年來(lái)得到強(qiáng)化，但由于關(guān)鍵的體制障礙沒(méi)有根本消除，農(nóng)民資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)，削弱了農(nóng)民帶資進(jìn)城的能力，這也把農(nóng)民和土地緊緊地“綁”在了一起。
十八屆三中全會(huì)以后，中央逐步開(kāi)始明確推進(jìn)農(nóng)村土地改革“三權(quán)分置”：落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。今年10月30日，中央還印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。
一些地方積極探索盤(pán)活農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民帶資進(jìn)城。重慶市利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制，推行了“地票”制度，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標(biāo)在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以“地票”方式在市場(chǎng)上公開(kāi)交易。湖北省宜城市則在不斷探索農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，在前期確權(quán)及確定正常使用面積的前提下，本著農(nóng)民自愿原則，對(duì)農(nóng)民多占的面積實(shí)施退出有償獎(jiǎng)勵(lì)辦法，一年來(lái)已有上百戶(hù)自愿退出。
延伸閱讀：戶(hù)改謹(jǐn)防拔苗助長(zhǎng)
戶(hù)籍制度改革是系統(tǒng)性工程，不能單純從推進(jìn)城鎮(zhèn)化、挖掘 消費(fèi) 潛力等單一角度出發(fā)來(lái)推進(jìn)，否則會(huì)“拔苗助長(zhǎng)”。
有關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，戶(hù)改進(jìn)程中，一方面是一些人想盡辦法在大城市落戶(hù)，另一方面卻是一些農(nóng)村人口進(jìn)城落戶(hù)意愿并不高。盡管多地取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口區(qū)別，但一些農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)意愿并不強(qiáng)烈。
南寧市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人向媒體透露，該局曾對(duì)1054名進(jìn)城務(wù)工人員進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)不愿到城鎮(zhèn)落戶(hù)的人員比例達(dá)到45%。城市較高的生活成本以及國(guó)家惠農(nóng)政策力度的加大，使一些農(nóng)民工更愿意拿著農(nóng)村戶(hù)口在城市工作。
針對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)城落戶(hù)意愿不高的問(wèn)題，專(zhuān)家表示，一方面要堅(jiān)持以人為本，有序推進(jìn)，充分尊重群眾自主定居的意愿，不能簡(jiǎn)單地把農(nóng)村人口“拉進(jìn)城”“被落戶(hù)”。另一方面，也要充分認(rèn)識(shí)到，戶(hù)籍改革是一個(gè)綜合性改革，涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革等諸多方面，讓農(nóng)民變成城市居民，需要加大多個(gè)領(lǐng)域的配套改革力度。
此外，多位專(zhuān)家表示，目前，多地的改革方案仍將戶(hù)籍與各種社會(huì)管理制度捆綁，維持戶(hù)籍人口與外來(lái)人口之間的福利差別。
復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)說(shuō)，降低入戶(hù)門(mén)檻的“開(kāi)口子”式改革方案僅僅是破題，如何剝離戶(hù)籍與福利、如何保護(hù)轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益等問(wèn)題，還需要深入探討并進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。
專(zhuān)家認(rèn)為，戶(hù)籍制度改革在打破農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)戶(hù)籍界限的同時(shí)，更需針對(duì)改革存在的障礙，完善教育、醫(yī)療等保障配套，縮小不同身份背后的福利差距，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。
