中紀委、監(jiān)察部發(fā)布通知，要求在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新《條例》)的精神執(zhí)行。筆者以為，非征地的情況下，集體土地上房屋征收與補償要參照新《條例》的精神執(zhí)行;征地情況下，集體土地上房屋征收與補償可以適用新《條例》的規(guī)定。
集體土地上的房屋可以作為獨立的征收對象
《憲法》第十三條和《物權(quán)法》第四十二條都規(guī)定，國家基于公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定征收集體和個人的房屋。這表明，集體土地上的房屋可以作為獨立的征收對象，征收集體土地上房屋是獨立于征收集體所有土地的一項法律制度。通常所說的征收集體土地房屋拆遷，本質(zhì)上應(yīng)為集體土地上的房屋征收，需要將集體或私人所有房屋征收成為國家所有權(quán)的客體，終止房屋所有權(quán)后才能拆除該房屋。事實上，房屋征收與房屋拆遷是有區(qū)別的，征收房屋不一定是為了拆遷，拆遷房屋不一定需要征收，兩種法律概念應(yīng)當(dāng)嚴格區(qū)分使用。
有觀點認為，集體土地征為國有后，集體土地上的房屋自然也轉(zhuǎn)為國家所有，不必履行房屋征收程序即可拆除，這種不區(qū)分征房與征地制度的觀點是值得探討的。集體土地上房屋對應(yīng)的是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)，而非集體土地所有權(quán)。不同于土地承包經(jīng)營權(quán)可設(shè)立在國有土地上，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)只能在集體所有土地上設(shè)立。當(dāng)法律沒有規(guī)定集體土地上房屋征收制度時，只能將集體所有土地征為國有，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)會因不能在國有土地上設(shè)立而自然消滅，但集體或個人所有房屋所有權(quán)并不消滅，成為國有土地上的農(nóng)民集體或農(nóng)民所有房屋，它因不具有土地使用權(quán)而不能處分，但仍依法享有占有、使用和收益權(quán)能，受到法律保護，這也有別于違章建筑物。因此，集體土地上房屋征收制度具有獨立的法律地位，應(yīng)從土地征收與補償制度中分離出來。
原內(nèi)務(wù)部于1954年曾以財?shù)孛?1954)字第54號文件要求保障國有土地上農(nóng)民所有房屋的財產(chǎn)權(quán)益，而上述房地權(quán)屬關(guān)系是農(nóng)村集體和農(nóng)民依法享有土地使用權(quán)后，因法律制度的不完善而非主觀原因造成的，征地時對這些農(nóng)村集體農(nóng)民的財產(chǎn)要予以平等保護。
征地時集體土地上房屋一并征收轉(zhuǎn)為國有
《憲法》和《物權(quán)法》關(guān)于財產(chǎn)征收制度的規(guī)定是原則性的，實踐指導(dǎo)作用有限;《土地管理法》只規(guī)定了土地征收制度，沒有明確規(guī)定地上附著物征收制度，地上附著物征收補償標(biāo)準也是由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定;新《條例》則將征收與補償房屋的范圍限定在國有土地上。因此，雖然《立法法》第八條、第九條規(guī)定，“對非國有財產(chǎn)的征收，只能由法律規(guī)定，尚未制定法律的，國務(wù)院可以根據(jù)實際需要先制定行政法規(guī)”，但迄今為止，現(xiàn)行法律和行政法規(guī)尚未對集體土地上房屋征收與補償作出具體可操作的規(guī)定。
實踐中，有些地區(qū)將房屋視為《土地管理法》的地上附著物，結(jié)合征地程序?qū)嵤┎疬w，這種做法會因《土地管理法》未規(guī)定地上附著物征收，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“打包”一并處理私人房屋的現(xiàn)象，損害被征地農(nóng)民合法的財產(chǎn)權(quán)。并且，由《土地管理法》來規(guī)范集體土地上房屋征收也不合適，因為征收集體土地上房屋的目的不一定是為了征地，《土地管理法》的立法宗旨決定了它只能規(guī)定征地時的地上附著物征收制度，還需要其他法律來規(guī)定非征地時地上附著物征收，會導(dǎo)致法律條文過于分散，且不可避免地會受到當(dāng)前征地制度影響，也不利于征地秩序的穩(wěn)定。
我國還有些地區(qū)是參照原《城市房屋拆遷管理條例》的城市房屋拆遷(征收)補償規(guī)定實施的。由于《憲法》和《物權(quán)法》并未規(guī)定集體土地上房屋征收程序，而國有土地上房屋征收與補償制度比較成熟，實踐認可度較高，法律救濟渠道完善，筆者以為，可以先開展征地工作，后開展房屋征收工作，此時，土地性質(zhì)已轉(zhuǎn)為國有，原集體土地上的房屋因立法原因成為國有土地上房屋，當(dāng)然可以適用新《條例》實行征收補償。
集體土地上房屋征收補償可以適用新《條例》
反對集體土地上房屋征收與補償適用新《條例》的觀點，主要是因為立法對集體土地上房屋及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定，導(dǎo)致集體土地上房屋的經(jīng)濟價值很難測算。筆者以為，集體土地上房屋與國有土地上的房屋同為私產(chǎn)，有財產(chǎn)價值，也都存在出賣、出租等收益，有市場價值，只是兩種性質(zhì)房屋的收益種類和價值高低有差別，完全可以通過不同的評估技術(shù)方法測算出房屋價值，很多評估公司也都在開展集體土地上房屋(農(nóng)房)價值評估業(yè)務(wù)。
國有土地上房屋被征收的，國有土地使用權(quán)同時收回，并可根據(jù)《土地管理法》第五十八條規(guī)定情形予以適當(dāng)補償。就集體土地上房屋的土地使用權(quán)而言，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員占有和使用集體所有土地的權(quán)利，沒有收益權(quán)能，不能隨意處分，僅能隨房屋轉(zhuǎn)讓，不具有獨立的經(jīng)濟價值，無需進行補償。相比之下，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在符合規(guī)劃時入股、聯(lián)營，也可以有條件地隨地上建筑物轉(zhuǎn)讓、抵押，具有獨立的經(jīng)濟價值，因此，對于征地時的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)消滅，可以在《土地管理法》第六十五條中增設(shè)適當(dāng)補償規(guī)定，這也有利于實現(xiàn)《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中的“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”目標(biāo)。
綜上，集體土地上房屋和國有土地上房屋同為合法財產(chǎn)權(quán)，立法應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定房屋征收補償制度，以便于平等一體地保護單位或個人的財產(chǎn)權(quán)益。法律和行政法規(guī)作出具體規(guī)定前，征地時的集體土地上房屋征收與補償可通過先征地、后征房的方式來適用新《條例》規(guī)定，《土地管理法》也應(yīng)增設(shè)規(guī)定，對征地時農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的消滅予以適當(dāng)補償，切實維護被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。
