來源：南方日?qǐng)?bào)
上周三，人和鎮(zhèn)東華村村官集體受賄一案在廣州市中院一審宣判。數(shù)年前，政府將一塊國(guó)有建設(shè)工業(yè)用地提供給東華村在內(nèi)的四個(gè)行政村做復(fù)建安置用地，行賄人找到這四個(gè)村的負(fù)責(zé)人，多次商談約定合同并簽訂后，另行付給四人好處費(fèi)各400萬(wàn)元。東華村更為突出，村委會(huì)主任周本財(cái)將這筆錢分給了包括他自己在內(nèi)的村23名村社干部，賄金人手一份，金額不等。
從事件本質(zhì)來看，此案與近年來頻發(fā)的村社土地腐敗案件并無(wú)二致。唯一的區(qū)別在于，處于“法不責(zé)眾”的心理考慮，東華村多名村社干部涉案，造成的社會(huì)影響更為惡劣。此案曝光以來，社會(huì)各界評(píng)論不少，分別從不同的層面、角度，探討了防治村官土地腐敗的策略和路徑。其實(shí)，廣州市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)近年來已持續(xù)加大農(nóng)村廉情的防控力度，查處力度空前，體制機(jī)制設(shè)計(jì)也不可謂不嚴(yán)密，但類似案件仍不時(shí)發(fā)生，不得不引發(fā)人們的深思。
在筆者看來，村官土地腐敗固然與村社干部作風(fēng)不硬、集體資產(chǎn)監(jiān)管不嚴(yán)有關(guān)，但根源還在于國(guó)家現(xiàn)行的土地制度。目前，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，其主導(dǎo)權(quán)不在農(nóng)村集體和經(jīng)營(yíng)戶。除去個(gè)別例外，法律要求農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須以土地國(guó)有化為前提，國(guó)家征用農(nóng)地就成了城市化利用農(nóng)地資源的唯一合法途徑。農(nóng)村土體是集體所有制，經(jīng)營(yíng)戶擁有的承包權(quán)只是在用于農(nóng)業(yè)用途時(shí)可以轉(zhuǎn)讓，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)并不適用。在這一制度安排下，國(guó)家征地面對(duì)的是集體，并非單一的經(jīng)營(yíng)戶。
在實(shí)際的村社治理中，村社干部擁有充分的話語(yǔ)權(quán)，這尤其體現(xiàn)在征地補(bǔ)償款的分配與集體經(jīng)濟(jì)留用地的開發(fā)建設(shè)方面。盡管土地管理法也明文規(guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。但在目前的體制下，村社治理受傳統(tǒng)宗法與商業(yè)利益雙重影響，難以短期內(nèi)建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。外部力量的介入一定程度上可以減緩腐敗的烈度，但難以從源頭上杜絕土地腐敗。
針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁曾從法理角度談過如何破解這一難題。其要義在于承認(rèn)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)，包括為農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓承包土地的權(quán)利；農(nóng)戶在非農(nóng)用地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，可以自愿選擇各種合約形式和開發(fā)方式。后一限定條件主要解決千家萬(wàn)戶農(nóng)民進(jìn)入土地市場(chǎng)引發(fā)的交易費(fèi)用過高的問題。只有完成這一步，才能真正保護(hù)失地農(nóng)民的利益，準(zhǔn)確地說是失去農(nóng)村土地長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)的利益
土地問題牽一發(fā)而動(dòng)全身，既關(guān)系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化整體進(jìn)程，又關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量。上述思路難以一步到位，但其精神內(nèi)核得到頂層設(shè)計(jì)的肯定。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。
傳統(tǒng)道路走不下去，全面革新阻力太大，朝著改革方向先走半步是最優(yōu)選擇。去年以來，白云區(qū)大膽探索、破題土改，如穩(wěn)步推進(jìn)全區(qū)首宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，改革傳統(tǒng)土地征收儲(chǔ)備供應(yīng)模式，讓農(nóng)民共享現(xiàn)代化、城市化發(fā)展成果。戰(zhàn)略層面以綜合開發(fā)手段調(diào)動(dòng)平衡利益各方，提高用地效益，做大發(fā)展增量。這些改革舉措，為全面革新積累了改革經(jīng)驗(yàn)。
