來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
過去30多年，中國雖然成功避免了城鎮(zhèn)化過程中的一些通病，尤其是避免了大規(guī)模的城市貧困、失業(yè)和貧民窟。但是，城鎮(zhèn)化面臨的壓力也開始顯現(xiàn)，如社會(huì)階層分化、資源粗放使用、環(huán)境污染嚴(yán)重等。由國務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行聯(lián)合完成的《中國：推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》研究報(bào)告認(rèn)為，中國應(yīng)走更加高效、包容和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路。需要深化改革，正確定位政府和市場角色。首要任務(wù)是改革現(xiàn)行的土地管理制度。
土地對(duì)于中國的城鎮(zhèn)化極其重要
據(jù)課題組成員之一的國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉守英介紹，中國經(jīng)濟(jì)增長對(duì)土地的依賴始于上世紀(jì)90年代。
他在接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者獨(dú)家專訪時(shí)說，回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，中國經(jīng)濟(jì)增長對(duì)土地的依賴始于上世紀(jì)90年代。自那以后，中國獨(dú)特的土地制度與管理體制、地方政府之間圍繞經(jīng)濟(jì)增長的競爭，加上1994年財(cái)稅體制改革等因素的共同作用，導(dǎo)致了地方政府對(duì)土地依賴程度的不斷加深。
劉守英告訴記者，從20世紀(jì)70年代末以來，土地在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中起到了非常關(guān)鍵的作用。始于1978年的農(nóng)村家庭承包制改革，為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)增長提供了制度基礎(chǔ)。上世紀(jì)80年代的農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和增加農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的關(guān)鍵要素。上世紀(jì)90年代以來，土地的商品化、資本化成為中國深化市場化改革、加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及中國經(jīng)濟(jì)融入全球一體化的秘密武器。
在劉守英看來，在未來20年間，土地仍將是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要資源，是保證高效、包容和可持續(xù)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵因素，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心制度。“如何在更好地發(fā)揮土地作用的同時(shí)減少其負(fù)面影響，對(duì)于中國發(fā)展與穩(wěn)定非常關(guān)鍵。”劉守英表示。
對(duì)此，同為課題組成員之一的世界銀行自然資源高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家悟理表示認(rèn)同。
以土地征用為例，悟理說，現(xiàn)行的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按最高不超過農(nóng)業(yè)用途的30倍進(jìn)行補(bǔ)償，“這個(gè)上限水平通常不足以讓被征地農(nóng)民維持生計(jì)”。他說，由于這一標(biāo)準(zhǔn)的不合理，遭到被征地農(nóng)民越來越大的抵制。
改革關(guān)鍵是提高土地利用的效率和公平性
在悟理看來，中國的城鎮(zhèn)化之所以對(duì)土地的利用缺乏效率，根本原因是中國的土地市場是由行政力量而非市場需求推動(dòng)的。因此，未來的改革關(guān)鍵是提高土地利用的效率和公平性?；趯?duì)當(dāng)前土地制度問題的分析以及未來新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地制度的需求，課題組提出如下改革方案：
一是要將中央“長久不變”的政策法律化，并在法律上明確土地承包權(quán)，包括占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押和遺贈(zèng)等各項(xiàng)權(quán)利。
二是要通過簽署書面租約、建立土地所有權(quán)登記和土地交易記錄體系等方式，更好地保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利。
三是要遵循統(tǒng)一的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序建立全部土地的登記制度，并在此基礎(chǔ)上，制定一套統(tǒng)一且適用所有土地類型的土地分類標(biāo)準(zhǔn)。
四是在強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，必須進(jìn)行集體所有制改革，在法律上界定所有集體資產(chǎn)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，明確集體成員身份的含義以及獲取或終止集體成員身份的條件，賦予集體資產(chǎn)占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、有償退出、抵押擔(dān)保及遺贈(zèng)、繼承等權(quán)利。
五是要明確界定政府行使土地征收權(quán)時(shí)的“公共利益”，將農(nóng)村土地征收與城市國有土地征收原則和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來，消除土地權(quán)益法律二元性造成的對(duì)農(nóng)民的歧視。借鑒土地價(jià)值捕獲的國際經(jīng)驗(yàn)，給被征收土地的農(nóng)民留用一定比例用地用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
六是以更為市場化的方式配置農(nóng)村土地。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，明確集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地具有平等進(jìn)入市場的權(quán)利，對(duì)已經(jīng)進(jìn)入城市土地市場的存量集體建設(shè)用地進(jìn)行分類處理，納入城市總體規(guī)劃并依法進(jìn)行管理。
七是將城中村整合到正式的城市發(fā)展進(jìn)程中，使城市周邊地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地在城市總體規(guī)劃框架內(nèi)進(jìn)行城市商業(yè)和住宅建設(shè)。
八是要完善城市土地市場，將比重過高的工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市服務(wù)業(yè)和住宅用地。提高土地二級(jí)市場交易的透明度。將政府手中部分土地以及整合城中村的土地用于增加低收入住房的供給。
對(duì)此，國土資源部副部長胡存智表示認(rèn)同。
他說，土地制度在我國城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程中起著十分重要的作用，不容忽視。從世界各國城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)看，以統(tǒng)籌土地利用活動(dòng)協(xié)調(diào)人地關(guān)系為目標(biāo)的土地管理制度，是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的核心制度安排和重要保障。在我國，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，我國基本形成了以土地公有制為基礎(chǔ)，以耕地保護(hù)和節(jié)約、集約用地為目標(biāo)，以土地用途管制、土地征收、土地有償使用為核心的制度框架體系。其中，以用途管制為核心的土地利用管控制度，為統(tǒng)籌安排各類用地和維護(hù)糧食安全、生態(tài)安全提供了有力保障；以土地征收為主體的建設(shè)用地取得制度，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供了空間保障；以有償使用為基礎(chǔ)的土地要素市場配置制度，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力；以優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效益為目的的土地綜合整治，催生了一系列制度改革探索，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了積極作用。
“世界銀行與國務(wù)院發(fā)展研究中心完成的這個(gè)報(bào)告，在選擇改革的突破口以及改革的先后順序方面都很好，考慮的路徑和出發(fā)點(diǎn)也是很正確的，不僅為當(dāng)前的改革指明了比較好的方向，也使我們?cè)诓僮魃嫌泻苤匾膮⒖肌?rdquo;胡存智說。
