來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
3月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行聯(lián)合在京發(fā)布其最新的研究報(bào)告《城市中國(guó)》，引起各界廣泛關(guān)注。其中，關(guān)于中國(guó)新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革的分報(bào)告《中國(guó)的土地制度與城鎮(zhèn)化一個(gè)改革框架》以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》尤其引發(fā)關(guān)注。中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者日前獨(dú)家專訪了《報(bào)告》的主要負(fù)責(zé)人、中方代表、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英。
現(xiàn)行土地制度支撐的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式難以持續(xù)
“土地對(duì)于中國(guó)的城鎮(zhèn)化極端重要。新型城鎮(zhèn)化成敗的關(guān)鍵在于土地制度改革路徑的選擇。”劉守英說(shuō)，過(guò)去30多年，中國(guó)政府一直在穩(wěn)步推進(jìn)土地改革、逐步完善土地制度，對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)不斷加強(qiáng)，土地出讓市朝程度也持續(xù)提高。但是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，中國(guó)土地制度中諸多眾所周知的缺陷也日漸凸顯。
“未來(lái)中國(guó)土地制度的改革，將不得不與公共財(cái)政制度的改革聯(lián)動(dòng)進(jìn)行：通過(guò)精心設(shè)計(jì)的聯(lián)動(dòng)改革辦法，調(diào)整政府對(duì)土地的使用配置與管理方式，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政由土地財(cái)政向現(xiàn)代稅制的過(guò)渡，從而為中國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化鋪平道路。”劉守英說(shuō)，中國(guó)土地制度改革的影響深遠(yuǎn)，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)關(guān)系很可能因此而被重塑，進(jìn)而也將帶來(lái)更多的改革需求。
“上世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)面臨的內(nèi)部因素和外部條件的變化，使土地制度改革和土地管理體制現(xiàn)代化成為必然。”劉守英認(rèn)為，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中，政府主導(dǎo)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化都有賴于土地的資本化，盡管兩者對(duì)土地資本化的依賴方式不同。但借由全球化、FDI外商直接投資的流入、來(lái)自農(nóng)村地區(qū)的充足勞動(dòng)力供應(yīng)、地方之間的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府成功推動(dòng)了工業(yè)化。
他告訴本報(bào)記者，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中，中國(guó)建立了一套高度有利于政府主導(dǎo)發(fā)展的土地權(quán)屬框架，確保在農(nóng)地變成非農(nóng)用地過(guò)程中，地方政府在土地獲得、土地變性與土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)獨(dú)享專權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地利益最大化。借助于傳統(tǒng)發(fā)展模式，中國(guó)雖然成功實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，但并沒(méi)有在人口城鎮(zhèn)化方面取得同樣的成功。
“農(nóng)村人口與勞動(dòng)力從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的身份轉(zhuǎn)換并不徹底，從而導(dǎo)致大量遷徙性農(nóng)民工現(xiàn)象一直存在。這種不徹底的人口城鎮(zhèn)化在城郊地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出：尋找廉價(jià)住房的外來(lái)農(nóng)民工與提供廉價(jià)土地和住房的村集體、村民相會(huì)于城郊地區(qū)。城郊地區(qū)與農(nóng)民工的非正式城鎮(zhèn)化，以及持續(xù)存在的城鄉(xiāng)差距，正是中國(guó)過(guò)去工業(yè)化與城鎮(zhèn)化模式的副產(chǎn)品。”劉守英表示。
在他看來(lái)，政府主導(dǎo)的發(fā)展模式、以及附著于這套模式下的土地、財(cái)政與金融政策，加上地方政府本身的權(quán)力濫用，產(chǎn)生了各種意料之中和之外的影響，引起了廣泛關(guān)注，導(dǎo)致增長(zhǎng)難以持續(xù)。而2008年的金融危機(jī)與2009年至2010年刺激政策的后續(xù)效果，使得對(duì)改革的需求更為迫切，現(xiàn)行土地制度安排的低效率暴露得更為明顯，中國(guó)以土地為基礎(chǔ)的增長(zhǎng)模式受到巨大沖擊。
舊城鎮(zhèn)化存在三大問(wèn)題：低效、不包容和不可持續(xù)
對(duì)于現(xiàn)行土地制度和城鎮(zhèn)化問(wèn)題，劉守英認(rèn)為，主要表現(xiàn)在土地利用的低效、包容性低和不可持續(xù)。
首先是地方政府行為激勵(lì)導(dǎo)致低效的土地供給模式。中國(guó)的市長(zhǎng)們既需要比前任干得好，也需要比周邊兄弟地市干得好。這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致地方政府片面專注于GDP的增長(zhǎng)。作為其管轄范圍內(nèi)全部城市用地事實(shí)上的擁有者，地方政府有著強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去提供廉價(jià)工業(yè)用地，以便在與其他地方的招商引資競(jìng)爭(zhēng)中勝出，并由此確保本地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是，工業(yè)用地的廉價(jià)供應(yīng)并不能保證一個(gè)地方在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中勝出。一旦出現(xiàn)這種局面，土地的過(guò)度供應(yīng)只會(huì)加劇城市邊界的快速、低效擴(kuò)張、以及開發(fā)區(qū)的遍地開花。為了制約地方政府以地?cái)U(kuò)張沖動(dòng)，中央政府只得采取嚴(yán)控城市建設(shè)用地供應(yīng)，由此會(huì)加劇土地供求失衡和結(jié)構(gòu)扭曲。
“正是由于地方政府不但控制了土地用途轉(zhuǎn)換與土地供應(yīng)，而且還掌控了規(guī)劃調(diào)整、審批指標(biāo)分解與項(xiàng)目落地，各種低效城市發(fā)展模式、違規(guī)用地行為、尋租行為才得以滋生、蔓延。”劉守英說(shuō)。
其次是地方財(cái)政對(duì)以土地為基礎(chǔ)的預(yù)算外收入的依賴。中國(guó)的土地制度與公共財(cái)政制度唇齒相依，特別是政府強(qiáng)制征收土地的合法權(quán)、對(duì)土地供應(yīng)的壟斷權(quán)、以及收支失衡的事權(quán)這些因素使地方政府有強(qiáng)烈動(dòng)力去通過(guò)土地批租獲得地方政府可支配收入。地方政府已經(jīng)高度依賴農(nóng)地征收、土地批租和土地出讓收入，來(lái)自于土地出讓的預(yù)算外收入已經(jīng)成為地方政府總財(cái)政收入中非常重要的部分。此外，地方政府越來(lái)越依賴于通過(guò)地方政府融資平臺(tái)以未來(lái)土地出讓收入為擔(dān)保獲得抵押貸款，這一融資方式繞過(guò)了對(duì)地方政府借貸的限制。以上兩種行為導(dǎo)致對(duì)耕地的過(guò)量征收，城市以不健康的方式擴(kuò)張、地方財(cái)政難以為繼、土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)等諸多問(wèn)題。
再次是失地農(nóng)民與社會(huì)不公正的加劇。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年征收并轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的耕地面積達(dá)到了將近5700平方公里，接近于2004年的3倍，增速驚人。“如此大面積的、過(guò)速的征地已經(jīng)導(dǎo)致近十年間數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失去賴以為生的土地。過(guò)低的征地補(bǔ)償和不完備的農(nóng)村社會(huì)保障體系使得失地農(nóng)民生計(jì)水平下降、遑論提高消費(fèi)能力了。”劉守英對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，失地與失去生活來(lái)源，再加上征地過(guò)程缺乏透明度、對(duì)失地農(nóng)民與村集體的補(bǔ)償不足、征地補(bǔ)償所得與政府出讓土地所得之間巨大的差距，這一切導(dǎo)致社會(huì)不安定因素增加和日益強(qiáng)烈的不公平感。
最后是不完全的城鎮(zhèn)化與城中村的蔓延。中國(guó)農(nóng)村人口向城市的遷徙在很大程度上依然屬于短期行為。農(nóng)民工難以獲得城市公共服務(wù)、地方政府不愿意或者沒(méi)有能力提供這些群體融入城市的成本，成為農(nóng)民工完全城鎮(zhèn)化的巨大障礙。對(duì)失去耕地與宅基地的擔(dān)心，也讓農(nóng)村遷徙人口難以下決心在城市永久定居。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，截至2012年，依然有超過(guò)70％的城市新增人口是農(nóng)村戶口。
此外，劉守英認(rèn)為，中央與地方政府之間的政策目標(biāo)存在博弈，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)度依賴行政手段。為了保證糧食供應(yīng)的長(zhǎng)期安全，中央政府已經(jīng)明確宣布要確保1．2億公頃的耕地紅線。基于對(duì)糧食短缺的擔(dān)心，中央政府制定了一整套耕地保護(hù)的政策，以及約束土地用途轉(zhuǎn)換的手段。對(duì)耕地流失過(guò)快的擔(dān)憂導(dǎo)致中央政府實(shí)行集中的用地審批和年度用地指標(biāo)制度。然而，一些處于快速發(fā)展的地方政府設(shè)計(jì)了各種辦法來(lái)繞過(guò)用地指標(biāo)管制，比如通過(guò)復(fù)墾農(nóng)村宅基地來(lái)創(chuàng)造出額外的城市建設(shè)用地指標(biāo)。對(duì)土地用途轉(zhuǎn)換的行政控制，并沒(méi)有有效解決耕地保護(hù)和土地有效利用問(wèn)題。
土地制度改革的方向
“中國(guó)接下來(lái)的土地制度改革應(yīng)當(dāng)著眼于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化所需土地資源供給和資金長(zhǎng)期高效供應(yīng)的保障，并且確保城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的利益能更公平地為全體公民所分享；這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求以建立透明、公開、平等的市場(chǎng)交易和現(xiàn)代稅收體制為基矗”在劉守英看來(lái)，要想實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，土地制度改革必須解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)現(xiàn)行政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地征收制度和土地轉(zhuǎn)換用途方式的依賴問(wèn)題，必須在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公正公平地對(duì)待城鄉(xiāng)土地與住房財(cái)產(chǎn)的所有者權(quán)利。
“這就要求強(qiáng)化并保護(hù)個(gè)人對(duì)土地，特別是農(nóng)村各類土地的物權(quán)，并且對(duì)集體所有制給出具體制度安排。土地制度改革還需要與戶籍制度改革密切聯(lián)動(dòng)，明確可以在城市落戶的農(nóng)業(yè)戶籍人口對(duì)其農(nóng)村老家的土地和房屋的物權(quán)，以及不斷釋放他們徹底融入城市的各種機(jī)會(huì)與保障他們?cè)诔鞘袘?yīng)得的權(quán)利。”劉守英說(shuō)。
他說(shuō)，土地制度改革的中心議題，是要解決中國(guó)的國(guó)有集體所有二元土地制度，實(shí)現(xiàn)土地資源配置主要由政府向市場(chǎng)配置的轉(zhuǎn)變，提高土地的利用效率。改革需要逐步祛除現(xiàn)行二元土地制度中包括農(nóng)村自身的土地制度中權(quán)利安排相互沖突與制度缺陷越來(lái)越明顯的內(nèi)容。“因?yàn)?，現(xiàn)行二元土地制度是導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距持續(xù)存在的主要原因之一，要縮小城鄉(xiāng)差距就必須縮小城鄉(xiāng)土地制度鴻溝。”
劉守英建議盡快實(shí)行對(duì)農(nóng)地征收制度的徹底改革，以減少現(xiàn)行安排所造成的社會(huì)困境、不滿與低效。盡快取消對(duì)城郊地區(qū)的集體土地、房產(chǎn)以及外來(lái)居民的差別對(duì)待，使之合理融入城市地區(qū)和城市經(jīng)濟(jì)。
“相關(guān)的改革應(yīng)該聚焦于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的一體化，讓城市和農(nóng)村人口能夠更公平地分享城鎮(zhèn)化的利益。改革還應(yīng)該正式承認(rèn)城中村的合法發(fā)展空間地位，在土地、房屋、規(guī)劃、發(fā)展主體等方面，消除所有制歧視。按社會(huì)可接受的方式對(duì)低效利用的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)進(jìn)行再開發(fā)，通過(guò)加強(qiáng)市鋤制來(lái)為更多外來(lái)人口提供廉價(jià)的、并且受法律保護(hù)的住房，還必須為這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與治理找到新的辦法。”劉守英表示。
