隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)民關注的一個熱點和焦點問題。連續(xù)幾年，中央“一號文件”提出“建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場”的意見，就如何進一步規(guī)范、引導、推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的合理流轉(zhuǎn)，妥善處理好土地流轉(zhuǎn)問題，讓老百姓在流轉(zhuǎn)中得實惠、促增收是擺在我們面前的重要課題，也是當前黨的群眾路線教育實踐活動為民服務的重要內(nèi)容。因此，為了全面掌握我縣土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、經(jīng)營現(xiàn)狀，分析和研究存在的問題，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效形式，積極引導農(nóng)民依法、規(guī)范、有序地進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民增收和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。近期我們對全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、經(jīng)營情況進行了專項調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)查情況簡要匯報如下：
一、元陽縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、經(jīng)營現(xiàn)狀
（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)情況
云南省紅河州元陽縣是一個邊疆山區(qū)雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)大縣，全縣轄14個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），134個村委會，1160個村小組，總農(nóng)戶86426戶，匯總?cè)丝?05233人，勞動力246001人。國土二調(diào)耕地面積831712.1畝。其中：水田406531.1畝，水澆地3226畝，旱地421955畝；家庭承包經(jīng)營耕地面積361581畝，家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)83137戶。目前，家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達52860畝，其中：轉(zhuǎn)包25913畝，出租10188畝，互換7511畝，轉(zhuǎn)讓3380畝，股份合作226畝，其他方式5642畝，占全縣家庭承包經(jīng)營耕地面積的14.6%，流轉(zhuǎn)出承包經(jīng)營耕地的農(nóng)戶8428戶，簽訂耕地流轉(zhuǎn)合同6882份。
（二）流轉(zhuǎn)經(jīng)營情況
為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)認真貫徹落實省、州、縣有關農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)政策，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)為動力，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、股份合作、其他形式等多種流轉(zhuǎn)方式，優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)集零為整，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。
例一：黃草嶺鄉(xiāng)龍?zhí)链?，在合作社的引導帶動下，帶動農(nóng)戶167戶，發(fā)展柑橘600多畝，目前，柑橘以定單形式遠銷玉溪市華聯(lián)縣華聯(lián)街。
例二：馬街烏灣、大皮甲；黃茅嶺頭道橋、丫勒等通過土地流轉(zhuǎn)走“專業(yè)合作社＋基地＋農(nóng)戶或者走公司＋基地＋農(nóng)戶”運作模式發(fā)展香蕉，走出一條適宜區(qū)域發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，農(nóng)民增收的發(fā)展路。
馬街鄉(xiāng)大皮甲村215戶村民將承包地、自開地1645畝，以每年每畝450元的價格出租給外商科技種植能人種香蕉，之后，部份農(nóng)戶又到科技種植能人的香蕉基地以每棵5元的價格承包管理，待香蕉砍賣時又以每棵2—3元的價格背運到收購點或以管理片總產(chǎn)量的5%提取管護、砍運費。農(nóng)民收入由原來的一份變成了三份，一年下來，多的農(nóng)戶可賺到2—4萬元，少的也可賺到1—2萬元，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。
二、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中存在的問題
我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，反映了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置，總體是健康、有效的，但也存在一些不容忽視的問題。
1、政策措施不完善
首先，隨著土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大、速度加快、流轉(zhuǎn)對象和利益關系日趨多元，迫切需要地方政府出臺相關的具體措施，加強管理和服務，但目前除中央出臺的宏觀政策外，縣級尚未制定出臺符合本縣實際的指導土地流轉(zhuǎn)的具體政策措施，土地流轉(zhuǎn)缺乏政策的引導和規(guī)范，制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。
其次，對土地流轉(zhuǎn)的支持不到位。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入大、周期長、風險高，收效慢，對大資本缺乏吸引力，而中小投資又往往受制于資金技術等原因不愿甚至不敢投人，加之我縣尚未出臺針對流轉(zhuǎn)農(nóng)民和流入種田大戶、專業(yè)合作社和企業(yè)公司的具體支持政策，嚴重制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。
2、管理機制不健全
土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成，轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)人之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更多方式、更大范圍和更高層次上進行。轉(zhuǎn)包費、租賃費缺乏科學依據(jù)，沒有與之相關聯(lián)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務機構處于空缺狀態(tài)，致使土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡無法建立，土地流轉(zhuǎn)供求信息不能及時有效溝通，而且二輪土地承包的一些遺留問題也得不到及時處理，不少村寨存在著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權落實不到戶，承包合同簽訂不到戶不規(guī)范、承包經(jīng)營權證書發(fā)放不到位、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范等問題。
3、流轉(zhuǎn)運作不規(guī)范
現(xiàn)在農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)多是口頭協(xié)議，未通過簽訂流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權利和義務，即使簽訂合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問題，土地流轉(zhuǎn)登記管理難度大，特別是農(nóng)戶以口頭協(xié)商流轉(zhuǎn)的土地，縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包管理部門難以掌控，更無法登記備案。由于口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。同時口頭協(xié)議的隨意性也造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投人，積極性不高，不利于農(nóng)業(yè)的長遠發(fā)展。
4、服務保障措施不到位
首先，農(nóng)村的社會保障機制尚未形成，土地對農(nóng)民來說仍具有十分重要的社會保障和就業(yè)功能，這就決定了農(nóng)民不肯輕易離開土地。加之我縣城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟發(fā)展仍較滯后，二、三產(chǎn)業(yè)接納農(nóng)村勞動力的能力有限，許多農(nóng)戶仍靠種地維持生計，不敢也不能放棄土地承包經(jīng)營權，土地流轉(zhuǎn)只能是小規(guī)模和短期流轉(zhuǎn)，影響了土地資源的優(yōu)化配置和使用效率的提高。其次，土地流轉(zhuǎn)服務缺位。14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)134個村尚未成立土地流轉(zhuǎn)的服務機構，缺乏合理的引導和組織，沒有真正建立起資產(chǎn)評估、委托代理、法律咨詢、信息服務、流轉(zhuǎn)中介等服務機構，供求雙方很難找到一個合理的交易平臺。
三、促進我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的對策
土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是一項復雜的、政策性很強的工作，事關農(nóng)民的切身利益，事關農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。因此，要促進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設步伐，就必須要明確思路，抓住影響土地流轉(zhuǎn)的關鍵環(huán)節(jié)和問題，突出重點，積極推進，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進行。
1、深化認識，堅持土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的政策和原則。
一是堅持穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。二是堅持尊重農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)主體地位。尊重農(nóng)戶的選擇，流轉(zhuǎn)與否、采取何種方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)價格如何確定，要由農(nóng)戶來決定。要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t引導農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，不能強迫農(nóng)民進人土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場。三是堅持農(nóng)村土地流傳中“三個不得”原則。土地流轉(zhuǎn)的只是承包經(jīng)營權，不能在流轉(zhuǎn)中變更土地所有權屬性，侵犯農(nóng)村集體利益;農(nóng)地只能農(nóng)用，不能搞非農(nóng)建設和開發(fā);受讓方和農(nóng)村基層組織不能以任何借口強迫流轉(zhuǎn)或者壓低租金價格，侵犯農(nóng)民的合法利益。四是堅持因地制宜。土地使用權的流轉(zhuǎn)不能搞一刀切、一個模式，在條件尚不具備的地區(qū)，應提倡農(nóng)戶對自身所經(jīng)營的土地進行勞動積累，提高土地產(chǎn)出率。而在一些經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民從事非農(nóng)生產(chǎn)的機會多且能獲得較穩(wěn)定的收人，應鼓勵其進行土地流轉(zhuǎn)。五是堅持管理、規(guī)范、有序。要切實加強對土地流轉(zhuǎn)的管理指導，建立健全流轉(zhuǎn)制度，強化流轉(zhuǎn)信息服務，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同并加強管理，及時調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛，維護各方利益，確保土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營規(guī)范有序。
2、制定促進土地流轉(zhuǎn)的政策措施。
縣鄉(xiāng)要結合實際，制定出臺土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實施意見，指導和規(guī)范農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，加強管理和服務，使土地流轉(zhuǎn)有法可依。同時，政府部門要盡快制定出臺支持土地流轉(zhuǎn)的具體措施，對土地流出的農(nóng)民進行獎勵，做好各種保障服務，解除農(nóng)民的后顧之憂，提高流轉(zhuǎn)意愿;加大對種田大戶、專業(yè)合作社和一些龍頭企業(yè)的扶持力度，提高他們的投資意愿，推動規(guī)模經(jīng)營;建立健全土地流轉(zhuǎn)的服務機構，不斷完善服務措施，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。
3、解決農(nóng)村土地承包遺留問題。
穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權長久不變的政策落到實處。我縣農(nóng)村土地承包存在合同書面積與實際面積、合同書地塊座落四至界線與實際地塊不符和合同書、經(jīng)營權證書填發(fā)不到位等問題。為切實解決好農(nóng)村土地承包遺留問題，應積極開展土地承包經(jīng)營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農(nóng)戶，做到“面積準、權屬明、地界清、定標牌、檔案全”，切實維護好農(nóng)民合法權益，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)打好基礎。
4、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，確保流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。
以實施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。按照農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同示范樣本，結合本縣的實際，指導流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范性合同文本，報發(fā)包方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)管理機構備案。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同鑒證制度，對流轉(zhuǎn)合同及有關資料進行歸檔并妥善保管。建立流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時記載和反映流轉(zhuǎn)情況，對以轉(zhuǎn)包、出租或其它方式流轉(zhuǎn)的要及時辦理相關備案登記，以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的要及時辦理有關承包合同和土地承包經(jīng)營權證變更手續(xù)。
5、完善流轉(zhuǎn)市場體系，加強流轉(zhuǎn)管理服務。
首先，建立健全土地流轉(zhuǎn)服務網(wǎng)絡和信息體系，搭建土地流轉(zhuǎn)信息平臺，做好流轉(zhuǎn)規(guī)劃、匯集信息、溝通供求、價格評估等工作。建立農(nóng)村產(chǎn)權擔保公司等中介機構，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)進行行為擔保，開展土地評等定級和估價工作，加強地籍管理和土地市場管理。其次建立和完善農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁體系，發(fā)揮其在糾紛、矛盾調(diào)解仲裁中的職能作用。縣級成立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解委員會，村級設立土地承包糾紛調(diào)解小組。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解委員會或村級土地承包糾紛調(diào)解小組負責對土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛進行調(diào)解?？h級農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會負責對雙方當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或協(xié)商、調(diào)解不成，申請仲裁的糾紛進行仲裁。
6、制定促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的財政政策。
一是加大對土地流轉(zhuǎn)的直接支持力度。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項扶持資金和獎勵資金，對形成集中連片規(guī)模經(jīng)營面積達到一定數(shù)量并簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)合同一定年限的轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶給予一定的補助，鼓勵農(nóng)民土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)和培育規(guī)模經(jīng)營主體。加大對全縣開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理試點、建立健全農(nóng)村土地承包仲裁、信息化管理系統(tǒng)、流轉(zhuǎn)服務網(wǎng)絡和信息體系建設以及農(nóng)村土地股份合作社的支持力度。二是搭建融資平臺，多方拉動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押融資、財政配套投入、財政貼息、以獎代補等多種財政杠桿和辦法，積極引導和鼓勵工商資本、銀行資本、民間資本投入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。三是開展農(nóng)民培訓工程，提高農(nóng)民的素質(zhì)。加大對農(nóng)民培訓和就業(yè)的支持力度，大力支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，自謀職業(yè)，參加技能培訓和參與家園建設，支持農(nóng)民培訓和農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，培育農(nóng)村勞務經(jīng)濟。
