來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇教授長期關(guān)注和研究“三農(nóng)”問題，特別是農(nóng)村土地制度改革，近幾年他在公開場合多次提到要設(shè)計(jì)和安排好土地永續(xù)使用的產(chǎn)權(quán)制度、重新認(rèn)識農(nóng)村集體所有制、多渠道供應(yīng)住宅等觀點(diǎn)。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，改革完善農(nóng)村宅基地制度，并在若干試點(diǎn)基礎(chǔ)上慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)。輿論普遍認(rèn)為，適應(yīng)我國新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，土地制度變革是大勢所趨。對此，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)采訪了周天勇教授。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：根據(jù)我國《土地法》，我國土地分國有土地和集體土地，集體土地只有通過招拍掛轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地、國有化以后，才能流轉(zhuǎn)和進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易。我國土地制度具有雙軌制特征。農(nóng)村土地實(shí)行集體所有，實(shí)行承包經(jīng)營雙層產(chǎn)權(quán)體制，這是截至目前堅(jiān)守的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。農(nóng)地改革，首先遇到的問題就是如何認(rèn)識農(nóng)村土地集體所有制。
周天勇：對農(nóng)村土地集體所有制要有新視角。首先，集體是誰？行政村的村民委員會只是村民自治機(jī)構(gòu)，它不是負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的機(jī)構(gòu)，比如法人負(fù)無限責(zé)任，有限責(zé)任公司負(fù)有限經(jīng)濟(jì)責(zé)任，合伙性公司負(fù)無限經(jīng)濟(jì)責(zé)任，其要對資產(chǎn)的收益、處置、經(jīng)營，行使權(quán)力。實(shí)際上，今后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)交易主體是不明確的。其次，由于農(nóng)村土地所有與土地承包經(jīng)營之間有集體所有這個(gè)環(huán)節(jié)，加上基層土地事務(wù)繁雜，監(jiān)督成本太高，村委會干部利用行使集體土地所有權(quán)而尋租的現(xiàn)象普遍存在，也很難解決。再次，統(tǒng)計(jì)顯示，我國近十年消亡了90萬個(gè)自然村，再過20年、30年，這個(gè)數(shù)字會不會增加？行政村結(jié)構(gòu)會怎樣變化？如果一個(gè)行政村出讓了一塊地，出讓期是50年，20年以后這個(gè)村解體了，等到50年以后怎樣轉(zhuǎn)讓呢？最后，從歷史上看，村莊土地共有是生產(chǎn)力低下自然經(jīng)濟(jì)時(shí)的一種所有制形式，不是因?yàn)槌鞘谢?、社會化、市場化、工業(yè)化、人口急劇流動等原因形成的制度變革。
土地變革朝著兩個(gè)方向：一是私有化，二是國有化。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：實(shí)行土地私有化在中國行不通。我國的基本經(jīng)濟(jì)制度是以公有制為主體，土地是基礎(chǔ)性的生產(chǎn)資料，是關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要戰(zhàn)略資源。對于擁有13億人口的大國來說，保障糧食安全要緊緊依賴土地。全國住房實(shí)行貨幣化改革以后，50年、70年的土地使用權(quán)已經(jīng)十分明確，而社會上尚有大量無房戶，實(shí)行土地私有化會使住房市場陷入混亂局面。顯而易見，私有化不是土改的方向。
周天勇：我主張選擇國有化。目前英國、以色列、新加坡等國家，就是將集體土地所有權(quán)收歸國家所有，農(nóng)民、包括原使用城鎮(zhèn)國有土地的其他自然人和法人，享有相對穩(wěn)定而持久的土地使用權(quán)，也就是所謂的“國有民用”。
“國有民用”改革可滿足各方利益訴求。改革實(shí)際上是使虛化的集體產(chǎn)權(quán)明晰起來，由政府直接介入，并依法規(guī)范政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，這樣產(chǎn)權(quán)邊界就會清晰，責(zé)權(quán)明確，有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益來看，集體土地“國有民用”，有利于切實(shí)防止集體組織或以集體組織名義對農(nóng)民權(quán)益的侵害，有利于農(nóng)民分享發(fā)展成果，使農(nóng)民在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中富裕起來。對國家而言，把農(nóng)村集體土地收歸國有，既有利于增強(qiáng)國家對土地資源的控制力和影響力，更好發(fā)揮政府作用，也有利于農(nóng)村土地制度與城鎮(zhèn)接軌，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制是保障耕地的要求，以基本滿足我國糧食自給，實(shí)現(xiàn)糧食安全。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，一方面，家庭承包經(jīng)營方式與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)之間形成矛盾；另一方面，農(nóng)民對多渠道增加財(cái)產(chǎn)性收入、特別是土地增值收益的要求越來越迫切。這樣，農(nóng)地確權(quán)問題凸顯出來。
周天勇：的確是這樣?，F(xiàn)在的農(nóng)村集體所有，是在一個(gè)行政村范圍內(nèi)的土地所有制，這種一個(gè)村莊范圍內(nèi)的土地所有制，當(dāng)遇到社會化大生產(chǎn)時(shí)，談判者有集體和承包戶兩個(gè)層級，成本很高，效率很低。戶與戶之間結(jié)合組成規(guī)模和專業(yè)化經(jīng)營很困難，組織成本也高。而取消集體所有這一層級，轉(zhuǎn)而由使用者之間進(jìn)行談判、合作，土地資源再配置的效率會大大提高，成本也會下降。所以，我主張實(shí)行土地國有化。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：實(shí)行土地國有化，是否意味著土地可以永久使用？或者是在限定的時(shí)間內(nèi)使用？
周天勇：我主張進(jìn)行土地使用年期永續(xù)化改革。
現(xiàn)實(shí)是，對于《物權(quán)法》，人們都比較樂觀，如買50年產(chǎn)權(quán)的房子是80萬元，30年的房子也是80萬元，70年的房子也是80萬元，因?yàn)槿藗冇幸粋€(gè)預(yù)期，《物權(quán)法》說了不把你攆走，到時(shí)候也不知道怎么變。但是按照《土地管理法》操作的時(shí)候，房屋價(jià)值是不一樣的，有的開發(fā)商土地10年拆遷，15年才建起來，房子使用權(quán)只剩下55年，這與70年使用權(quán)是不一樣的。人們普遍對年期不重視，而且國家年期走向會怎么樣也不知道。房屋使用期滿時(shí)，對未來房屋的定價(jià)會產(chǎn)生非常大的麻煩，因?yàn)樗皇怯览m(xù)使用。
從土地和住宅運(yùn)行和使用的投入、保護(hù)和效率上看，所有者給使用者的時(shí)間越短，效果越差。如耕地承包5年，不會有人投資辦農(nóng)場；林地承包50年，若沒有及時(shí)措施或有變故，48年就會砍林子。使用產(chǎn)權(quán)期過短，造成土地和房屋資產(chǎn)的市場運(yùn)行無法進(jìn)行。如以房養(yǎng)老政策，有50年使用期的住宅，使用了40年，剩余10年使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，抵押給銀行(行情 專區(qū))養(yǎng)老，銀行對其評估多少價(jià)值呢？如果財(cái)產(chǎn)使用權(quán)已經(jīng)到期，人還沒去世，銀行發(fā)不發(fā)養(yǎng)老金呢？如果人去世了，銀行拍賣房屋以收回本息，或者平衡抵押貸款債券化，就剩5年使用財(cái)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)已到期，怎么向市場拍賣呢？因此，土地和住宅等有限使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、入股、買賣、出租等，都有市場連續(xù)運(yùn)行與土地使用年期權(quán)斷裂的沖突。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：十八屆三中全會決定提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。這至少意味著：其一，同地要同價(jià)；其二，國有土地資源配置，要減少行政劃撥范圍，擴(kuò)大市場配置范圍；其三，對公益性用地，國家也要按市場價(jià)格進(jìn)行征收；其四，要完善城鄉(xiāng)土地的二級市場。
周天勇：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，就是要形成市場起主導(dǎo)和決定性作用的土地和房屋市場。這里，要竭力避免一種現(xiàn)象：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，變成進(jìn)入建設(shè)用地的農(nóng)村集體土地，由政府國土部門集中起來，仍然是行政壟斷招拍掛出讓。雖然名義上統(tǒng)一了城鄉(xiāng)市場，但格局還是政府壟斷集中農(nóng)村和城鎮(zhèn)的可供給土地，形成土地行政性壟斷的買方，同時(shí)也只有政府才可招拍掛出讓，形成土地行政性壟斷的賣方。“市場決定”的改革精神表明，不論是農(nóng)村土地，還是城鎮(zhèn)土地，不論是自然人使用的土地，還是法人使用的土地，不論是土地永續(xù)使用權(quán)的交易，還是階段性使用權(quán)的出租，這些土地的供給都應(yīng)當(dāng)平等進(jìn)入土地市場交易中心，進(jìn)行登記掛牌；而各類土地的需求方，則可以將需求登記信息在土地交易中心掛牌。供給方與需求方都在土地交易中心登記撮合，形成價(jià)格并完成交易。如此，形成一個(gè)供給自由進(jìn)入市場，兩側(cè)有多個(gè)供給方和多個(gè)需求方，都處于競爭的狀態(tài)。
現(xiàn)實(shí)的情況距此還有很大差距。
