來源：中國改革論壇網
一、土地確權的重大意義
土地確權是當前中國新一輪農村改革的開始。為了說明這一重大改革的深遠意義，我們從中國的城鄉(xiāng)二元體制談起。
計劃經濟體制不同于城鄉(xiāng)二元結構。城鄉(xiāng)二元結構自古就有。以北宋南宋交替時期為例，當時，華北被金兵攻占，黃河流域的居民南遷，南遷是自由的，并沒有城市 居民只準遷入南方城市、鄉(xiāng)村居民只準遷入南方鄉(xiāng)村的限制。又如，清朝中葉以后東北開禁了，山東人移居東北，山東的鄉(xiāng)村居民可以在東北的城鎮(zhèn)做學徒和店員、 務工、開店、辦作坊、購房建房，山東的城市居民可以在東北的鄉(xiāng)村租地、種地、買地、購房建房；他們在東北城鄉(xiāng)之間可以自由遷移，不受戶籍限制。這種情況一 直維持到20世紀50年代前期。然而，從20世紀50年代后期起，由于計劃經濟體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農村戶籍，城鄉(xiāng)二元體制形成了，城鄉(xiāng)也就被 割裂開來了。從那時開始，城市和農村都成為封閉性的單位，生產要素的流動受到了十分嚴格的限制。在城鄉(xiāng)二元體制下，城市居民和農民的權利是不平等的，機會 也是不平等的。在某種意義上，農民處于“二等公民”的位置。
城鄉(xiāng)二元體制的確立對計劃經濟的存在和延續(xù)起著重要作用?？梢远笠卣f，計劃經濟體制實際上有兩大支柱：一是政企不分、產權界限不清晰的國有企業(yè)體制；二 是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產要素流動的城鄉(xiāng)二元體制。這兩大支柱支撐著整個計劃經濟體制的運轉。換言之，限制城鄉(xiāng)生產要素的流動，意味著把廣大農民束縛在土地上，禁錮在居住地，只有這樣，計劃經濟體制才能鞏固，才能運轉。
中國的經濟體制改革是從農村家庭承包制的推行開始的。農村家庭承包制調動了農民的生產積極性，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起和農業(yè)勞動力外出務工創(chuàng)造了條件，在當 時，為推動中國經濟體制改革起到了不可低估的作用。但實行農村家庭承包制只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式（人民公社制度），而沒有改變城鄉(xiāng)二 元體制繼續(xù)存在的事實，城鄉(xiāng)依舊隔絕，兩種戶籍制度仍然并存。而從1984年黨的十二屆三中全會以后，改革的重心從農村轉向城市，國有企業(yè)的體制改革成為 全社會關注的熱點。這顯然是非常重要的改革部署，但相對而言，農村的改革卻被忽視了。什么時候又關注農村的進一步改革？什么時候開始對始終未被觸動的城鄉(xiāng) 二元體制進行新一輪的改革？應當說，是在進入21世紀以后。前面已經一再強調，集體林權制度的改革在這方面起到了重要的示范作用。集體林權制度改革，也就 是集體林權落實到戶，曾被稱為“新世紀改革的第一聲春雷”，絕無夸張之意，而是符合中國經濟體制改革的實際狀況的。關于林權制度改革，詳見本書第三章第三節(jié)。
集體林權落實到戶，林權證發(fā)到林農手中，這就是“土地確權”。從此，林農有了財產權，有了財產性收入，林權可以抵押，林區(qū)經濟活了，集體林地的面貌變了。 這就是改革和發(fā)展的動力源泉。實踐給理論界出了一個題目：集體林地可以這樣改革，為什么集體農田不能這么做？在廣大農村中，林農只是少數，大多數農民是農 田的耕種者、生產經營者，在土地確權之后，他們不是同樣會迸發(fā)出極大的積極性嗎？農村面貌的真正變化，不能只靠林農，而必須靠農田的承包戶。只有農田承包 戶都經過土地確權，才能成為真正的市場主體，中國才能成為一個富裕的、強盛的社會主義市場經濟國家。
二、土地確權，保障農民權益
據全國政協經濟委員會調研組在浙江、重慶、河南、山東、四川等省市的調查資料可以看出，農民之所以熱烈擁護土地確權工作的開展，首先是認定土地確權之后可 以切實維護農民的財產權益。要知道，在土地集體所有的名義下，農民承包的土地和宅基地以及宅基地上的房屋，不管是祖輩留下的舊房屋，還是近些年來農民自己 花錢新建或擴建的房屋，都不被承認是自有的房屋，更不必說自己多年勞動而使土地已經日益肥沃的承包農田了。政府和大企業(yè)如果決定占地拆房，農田承包戶只得 聽從安排，讓出承包地和宅基地，眼睜睜地看著宅基地上的老房新房一起被拆毀。而農民所得到的補償費，遠遠低于市場價格。各地幾乎都有農民抗占地、圈地和強 拆民居的事件發(fā)生。農民的權益既得不到尊重，更談不到合理的、充分的補償。要知道，農民失去土地和房屋，不僅意味著他們失去了生活資料，而且意味著他們失 去了賴以取得收入的生產資料和謀生之路。他們得到的不充分的補償，只夠眼下生活所需，以后怎么辦？他們連想都不敢想。農民失去了土地和房屋，這正是歷朝歷 代統(tǒng)治當局最擔心發(fā)生社會動蕩的源頭，然而這些情況本來是可以避免的。土地確權對農民權益的保障的意義，從這個角度分析，無論怎樣高估都不算過分。
當然，土地和其他生產資料（如機器設備、工具、牲畜、運輸車輛等）不同，其他生產資料可以由所有者自由出售，售給需要該種生產資料的人，但土地卻不一定能 如此出售。這主要是因為在一些國家和地區(qū)，土地供給有限，土地的使用狀況受到法律的限制，什么樣的土地只能轉讓給什么樣的買主、買主把購入的土地做什么 用，都有嚴格的規(guī)定，不得違背。這是土地交易中必須遵守的。我們在日本考察時，對這種情況做過調研，發(fā)現日本對土地的交易有詳細的規(guī)定，日本的城市居民和 企業(yè)法人可以租賃農民土地，但不能購買農村的土地，而且租賃的土地不能改變土地的用途，如不能撂荒、不能建房、不能設廠等。如果租賃的土地是糧田，那就只 允許繼續(xù)種糧。違者要追究法律責任，這就是明確的限制。這種規(guī)定在日本專家看來是人人都應遵守的。為什么這樣？這是日本地少人多，為維持經濟和社會穩(wěn)定所 必需的。
中國目前所進行的土地確權，也以不改變土地使用方向為準則，目的是不讓本來有限的耕地和建設用地改作他用。
因此，農村的土地確權對中國農民來說，最重要的是：在保證農業(yè)用地（耕地和建設用地）使用方向不變的前提下，使農民的財產權益得到保障，不至于被政府或在 政府同意下的企業(yè)單位低價圈占土地和拆毀農家住房而得不到合理的補償。土地確權后，農民應具有三權三證。三權是：農民承包土地的經營權、農民宅基地的使用 權、農民在宅基地之上自建住房的房產權；三證是：農民承包土地經營權證、農民宅基地使用權證、農民在宅基地之上自建住房的房產證。農民的三權三證是受到法 律保護的。
為什么農民會成為“失地農民”？為什么農民會成為“無業(yè)者”？為什么農民會成為無房可住的流浪者或寄人籬下者？這與農民財產權益沒有得到法律的有效保護有 關。土地確權后，農民的三權三證得到了保障，任何人或單位都不得隨意侵占農民的承包地、宅基地和宅基地上的房屋。如果要征用農民的土地或拆遷農民的房屋， 必須嚴格按照法定程序行事，需要以農民作為一方，政府或政府同意下的企事業(yè)單位作為另一方的雙方協商，按雙方同意的價格成交，以合同為據。這樣，農民心里 就踏實了，因為他們的權益得到了維護。
三、土地確權和土地流轉
近些年，土地流轉已經在中國廣大農村逐漸推廣，或轉包，或租賃，或委托經營，或土地折股加入農民專業(yè)合作社、工商企業(yè)、農業(yè)企業(yè)等等。外地務工、開店、開 作坊、經營商業(yè)活動的農村居民認為，與其讓自己的承包土地閑置或由留守農村的老人以低效率方式自耕自收自銷，不如進行土地流轉，這樣可以取得較高的收入。
但據我們在湖北、江蘇、山東幾省的調研，發(fā)現從事土地流轉的農戶普遍存在一個顧慮，這就是心里不踏實，即久而久之，流轉出去的承包地還屬不屬于自己。他們 認為，這些租出去的土地、入了股的土地將來能不能收回自營？如果對方不愿意歸還，自己該怎么辦？去索取，對方不給，怎么處理？或者，對方不愿歸還原來的那 塊土地，而是歸還面積相當但土質較差的另一塊土地，又如何對待？諸如此類的問題都令從事土地流轉的農民不安。
土地確權以后，農民得到了承包土地的經營權證，他們對這一類可能發(fā)生的土地轉包、租賃、入股退股糾紛等問題有了底線，即認為土地確權是對自身權益的維護， 從而愿意以轉包、租賃、入股等形式把土地流轉出去。關鍵在于：第一，不必擔心土地轉包、租賃、入股之后會喪失自己的財產權；第二，不必擔心土地流轉以后自 己會得不到應有的收益，如轉包費收入、租金收入或股份分紅等收益。這樣就形成了良性循環(huán)，即土地確權后農民對土地流轉有了信心，于是導致較多的農民愿意把 自己承包的土地轉包、租賃或折成股份入股而獲得議定的收入，從而又會有更多的農民加入土地流轉的行列，進一步擴大農業(yè)規(guī)模經營的隊伍。
我們在一些省市調研時還發(fā)現，土地確權固然為土地流轉www.nycautosale.com創(chuàng)造了使從事土地流轉的農業(yè)承包戶安心、放心的良好條件，但仍有一個重要的問題并未因此得到解決，這 就是：還需要有完善的土地流轉市場與之相配合。不少地方只有一個為土地流轉服務的辦公室或信息中心，或為土地流轉雙方提供信息服務的大廳。有這樣的辦公 室、信息中心或大廳，要比沒有這樣的設施要好一些。但也應當承認，僅有這樣的設施是遠遠不夠的。要知道，對從事土地流轉的供求雙方來說，更需要的是一個土 地流轉市場。土地流轉市場不僅能夠提供供求信息，而且還給供求雙方提供可以成交的機會，并且價格（或土地流轉的實際收益）也將在市場競爭中趨向合理，每個 當事人（無論是供方還是需方）都有選擇的機會，然后再作出決策。這一方面可以促進轉包、租賃、入股等土地流轉行為規(guī)范化，使供求雙方的信息不對稱性盡可能 減少；另一方面可以引致更多的潛在的供方和需方擺脫觀望狀態(tài)，進入土地流轉行列。從減少土地流轉信息不對稱性現象這一角度來看，這是效率與公平兼顧的一種 做法。
今后在陸續(xù)擴大土地確權工作試點范圍和推動土地流轉工作時，在積極引導土地流轉有序和規(guī)范化運作方面，有必要培育有關土地流轉市場的中介服務組織。需認識 到這是一項對以后完善土地流轉市場具有重要意義的工作。有了健全的、完善的土地流轉中介服務組織體系，可以防止土地流轉過程中發(fā)生改變土地使用方向，以及 防止當事人把承包土地流轉給非農業(yè)人員從事非農活動的做法。同時，中介服務組織的完善和規(guī)范化的運作還有利于減少土地流轉過程中的供求糾紛，防止供給方 （農業(yè)承包戶）在土地流轉后出現失地、無地現象，或出現得不到應有的收入的狀況。此外，還應提及與土地流轉工作相配套的農村土地評估體系的建設。要培育一 批熟悉農村實際情況又懂得資產評估的專業(yè)人員，這樣既有助于確保農民的收益，還可以在增強農民信心的基礎上促進土地流轉的進一步開展。
四、重新丈量土地后耕地面積的增加
我們在一些土地確權工作已經結束的試點市縣進行了調查，發(fā)現幾乎所有完成了土地確權工作的地方都有耕地面積增加的報告。浙江省嘉興市的報告中說，土地重新 丈量后，耕地面積大約增加了20%；浙江省湖州市和杭州市所匯報的數字與此相近，耕地面積大約也增加了20%。為什么會出現這種情況？據我們在嘉興市的平 湖市姚浜村和新埭鎮(zhèn)同基層干部、農民座談后的歸納，土地重新丈量后耕地面積之所以增加，大體上有以下四個原因：
第一，30多年前土地承包開始時，土地質量參差不齊，有“好地”，也有“壞地”，所以承包土地的面積是這樣計算的：“好地”一畝算一畝，“壞地”兩畝折算 一畝，農民同意這樣做。經過30多年了，承包土地的農民精心維護自家的承包地，加上水利灌溉設施有很大改進，土地“好”和“壞”的差距縮小了。現在重新丈 量土地，一般都是一畝算一畝，農民沒有意見，于是耕地面積增加了。
第二，據年長的農民回憶，當初丈量承包土地時，土地都是零碎的小塊，田埂縱橫，占地很多，所以丈量時都把田埂占地剔除掉。還有，田埂兩側被遮住陽光的地 帶，也不包括在耕地之內，當時農民都認為這種剔除是合情合理的。過了30年，農村的情況變了，農民普遍使用拖拉機耕地，有些農民還用插秧機插秧，田埂被拆 掉，小塊土地連成大片。重新丈量土地時，耕地面積當然會增多。
第三，以前農村田邊地頭，常有一些荒地、水草叢生的低洼地未被利用，經過30年，田邊地頭能利用的田地都利用了，于是在重新丈量時，耕地面積也會增加。
第四，當初農民要繳納農業(yè)稅，所以農民在上報耕地面積時，能少報就少報，幾乎家家如此，明明是一畝三分地，只上報一畝，誰也不揭發(fā)，大家心照不宣?，F在， 農業(yè)稅取消了，而且土地剛剛重新丈量完畢，所以家家如實上報。加之土地可以入股，可以轉包，也可以出租，少報土地面積只會讓自己吃虧。農民說：“只有傻子 才少報吶！”這句話反映了當地的實情。
我們在浙江進行了有關土地確權的調研后，在廣東清遠市參加了全國政協經濟委員會召開的全國各?。▍^(qū)、市）經濟委員會和農業(yè)委員會主任會議，在同中西部一些 政協的經濟委、農委的負責同志談到浙江省土地確權后耕地面積增加的情形時，他們說：“我們那里耕地面積如果也重新丈量和土地確權，耕地面積可能增加得更多 一些，因為當初還有‘壞地’三畝折算成一畝的情況。而且荒地更多，近些年來，田邊地頭也都被利用了。”假定真的如此，耕地面積重新丈量后，全國耕地將不止 18億畝，而可能超過21億畝。
五、土地確權和農民收入增長
農民收入的增長是土地確權后最顯著的成果。在浙江杭州、嘉興、湖州三市都聽到農民的反映：現在收入比過去多得多了。嘉興市的匯報材料中有一組初步測算的數 據：土地確權以前，嘉興市的城鄉(xiāng)人均收入之比為31∶1，土地確權以后，嘉興市的城鄉(xiāng)人均收入之比為19∶1。城鄉(xiāng)人均收入差距之所以有如此明顯的縮 小，不是城市人均收入減少了，而是農村人均收入大幅度增加了。
我們在嘉興市所屬的平湖市調查，初步分析后認為，農村人均收入增長的原因主要有：
第一，土地確權以后，農民的財產權明確了，農民的承包地、宅基地、宅基地上自建的房屋的權益得到了保障，他們生產經營的信心大增，他們的積極性被充分調動起來，動力充沛，潛力得以發(fā)揮。這可以被看成是農民發(fā)家致富的源泉。
第二，農民有了財產權，相應地就有了財產性收入。農民的財產分為兩類：一是土地，包括承包地和宅基地，二是房屋，主要指在宅基地之上自建的房屋。承包地作 為農民財產，給農民帶來的財產性收入有：承包地的轉包費、出租的租金、土地入股的分紅、土地轉讓后的價款等。宅基地上自建的房屋作為農民財產，給農民帶來 的財產性收入有：房屋出租的租金、房屋轉讓后的價款等。如果農民外出務工，或經營商業(yè)，開店，開手工作坊，除了有工資或利潤所得之外，家中的土地轉包、出 租或入股后，還可以獲得轉包費、租金、入股分得的紅利；家中的房屋出租，可以獲得房租。在浙江省嘉興市郊的農村，我們看到農民的宅基地上，舊房屋已被拆 掉，蓋起了一排排四層的新居，有些是農民自住的；有些，農民自住一半，另一半出租給外地來的經商人員；還有一些，農民全部出租給城市居民或外地來的經商和 務工人員使用。農民得到較多的房租收入。
第三，農民在土地確權后，通過土地流轉，從其他外出務工或經商的同村農民那里轉包或租賃了土地，或用于擴大種植規(guī)模、養(yǎng)殖規(guī)模，或用于發(fā)展蔬菜、水果、花卉業(yè)，他們的收入增加了。
第四，另一部分農民在把承包的土地轉包、出租給別人，或把土地入股于農民專業(yè)合作社之后，有的在城市中打工或開店開作坊，建立小微企業(yè)，生意興旺，收入較豐，于是把家屬遷入城鎮(zhèn)。農村中的房屋，或者仍留著，供回鄉(xiāng)時暫住，或者租出去，獲取租金。
第五，農民專業(yè)合作社有很大發(fā)展。這主要由于農民的財產權明確了，農民辦好專業(yè)合作社的勁頭充足，專業(yè)合作社的經濟實力加強了，經營、管理都有改進。專業(yè)合作社在規(guī)范化的道路上壯大起來。這也增加了合作社社員們的收入。
由此可見，土地確權在提高農民收入和縮小城鄉(xiāng)收入差距方面的作用是顯著的、不容忽視的。
六、進一步展開土地流轉工作時需要研究和解決的四個問題
目前，農村土地確權后的土地流轉工作依舊處于試點階段。從已經取得較大進展的試點縣所反映的問題來看，這項工作還需要針對以下問題作一些探討，尋找出穩(wěn)妥的解決方案。大體上有以下四個問題。
?。ㄒ唬╆P于“非糧化”傾向
土地確權以后，農村各種形式的土地流轉加快了，這是可喜的。但與此同時，土地使用的“非糧化”現象也日益引起人們的注意。這里所說的“非糧化”是指：轉 包、出租之前，農業(yè)承包戶在承包地上種植的是糧食，轉包、出租以后，新承包者改種其他作物，如蔬菜、草莓、果樹、飼料（供養(yǎng)殖業(yè)用）等。“非糧化”作為一 種趨勢，今后可能越來越嚴重。這是由市場價格差異決定的。土地流轉后，如果硬性規(guī)定本來是糧田的土地，流轉后只準種糧食，恐怕吸引不了轉包者和承包者，因 為收入過少，難以獲利。這等于依然把原來的農業(yè)承包戶束縛在原來的承包土地上，農戶只能讓家庭中的老、弱、婦、幼低效率地從事糧田的生產經營。于是這就成 為一個難題。何況，硬性規(guī)定原來種糧食的土地經過流轉之后仍舊種糧食，不一定能奏效，因為監(jiān)督成本是很高的，而且誰來經常監(jiān)督檢查？特別是改種的蔬菜、新 栽的果樹已經成為新承包者的收入來源后，難道把它們鏟掉，重新種上糧食？誰來執(zhí)行這一任務？這必然引起農村中的糾紛，怎么辦？
目前，不可能采取硬性的強制措施，如罰款或鏟除非糧食作物和樹苗，否則不僅監(jiān)督成本過高，工作量過大，而且會阻礙土地流轉的推進，還會激起農民與政府之間 的矛盾，把政府和基層農村組織擺在農民對立面的位置上。村干部也反對這種做法，因為他們不愿得罪土地流轉的供方和需方，引起村民非議?？磥?，要從根本上解 決這個問題，只有給土地流轉后繼續(xù)種植糧食的新承包者一定的補助或獎勵，并逐步提高糧食價格。這些措施不一定完全遏制土地流轉過程中的“非糧化”傾向，所 以細致地教育、開導、勸說土地流轉供求雙方的工作仍不能放松。
在土地流轉過程中，除了有“非糧化”傾向以外，還存在“非農化”傾向，即把從農民承包戶那里流轉出來的土地，轉向農業(yè)以外用途（如建立工廠，蓋商品房等） 的傾向。這樣的問題雖然性質上比“非糧化”更嚴重，但比較容易處置，即只要嚴格按法律法規(guī)和土地管理的規(guī)章制度辦理，就可以遏制住。關鍵在于貫徹“有法必 依，違法必究，執(zhí)法必嚴”的原則。
（二）工商業(yè)企業(yè)進入農村的資格審查制度
這是當前土地流轉過程中需要解決的又一個問題。問題是：土地確權以后，農民中有越來越多的青壯年為了實現進入城鎮(zhèn)務工、經商的愿望，愿意把所承包的土地轉 包出去或租賃給別人。有些地方，本地愿意轉包或租入土地的農戶不多，因此就產生了工商業(yè)企業(yè)愿意轉包、租用農戶的土地，從事生產經營的情況。還有的地方， 工商業(yè)企業(yè)與當地農戶同時作為土地流轉的需方，但在轉包費或租金方面，工商業(yè)企業(yè)往往喊價比當地農戶要高一些，從而有優(yōu)勢。這種情況之所以出現，據我們在 一些地區(qū)的調研，大概有以下三個原因：一是工商業(yè)企業(yè)規(guī)模大，資金充裕，土地流轉到手后，預期利潤率較高，所以在支付轉包費或租金時愿意開出較高的價格； 二是在工商業(yè)企業(yè)中，有些是把轉包或租賃得到的土地作為原料基地（比如食品工業(yè)企業(yè)需要有自己的原料基地），于是它們所要滿足的是今后能源源不斷地向本企 業(yè)提供原料，而不是單純對外銷售土地上所生產出來的產品。這樣，這些企業(yè)不太重視生產全流程的成本核算、轉包費和租金的數額，而認為只要原料供給得到保證 就行了；三是工商業(yè)企業(yè)中有些是把土地作為儲備而轉包或租賃到手的，目前先按原先的種植情況保持不變，等到有機會時再把這些土地移作他用（如建廠房，建倉 庫，建職工宿舍等）。這樣，為了保證本企業(yè)有儲備土地，多花一些轉包費或租金在企業(yè)看來也是合算的，因為土地是稀缺資源，囤地比囤錢對企業(yè)更有利。
于是在各地關于是不是要禁止工商業(yè)企業(yè)進入土地確權以后的土地流轉過程有不同的意見。一些人認為要容許工商業(yè)企業(yè)作為土地流轉的需方，理由是：只要它們是 有意于投資農業(yè)的，帶資本下鄉(xiāng)，帶技術下鄉(xiāng)，對發(fā)展農業(yè)生產有好處而又不違背土地使用方向有何不可？另一些人持不同意見，認為應當禁止它們轉包、租賃農民 承包的土地，理由是：它們不僅會排擠農民中愿意擴大生產規(guī)模的種植能手、種植大戶，而且由于它們背景復雜，業(yè)務涉及面廣，一旦它們在其他方面經營虧損，把 所轉包、租賃的土地又轉手讓給他人，會對農村的經濟社會的穩(wěn)定不利。還有第三種意見，認為既不能無條件地放開讓工商業(yè)企業(yè)進入土地流轉過程，又不能絕對禁 止工商業(yè)企業(yè)投資于農業(yè)，而應當設置進入農村土地流轉過程的工商業(yè)企業(yè)的資格審查制度。通過資格審查，即對申請者的過去的投資經歷、資本狀況、股權狀況、 業(yè)績和農業(yè)技術力量進行審查，才作出決定：容許進入還是不容許進入。
在分析了上述三種觀點后所作出的判斷是：第一種和第二種意見都不利于農業(yè)的發(fā)展，而第三種意見有較大的可行性。問題在于資格審查的標準是什么？什么樣的資格才能被認為夠格，缺少什么就會被認為是不夠格的？以下三項標準是可以被大多數人接受的：
一是：有一定的涉農業(yè)務經歷，有一定的業(yè)績，被業(yè)界承認是有經驗的農業(yè)企業(yè)；
二是：有較好的社會信譽，有足夠的經營管理力量和專業(yè)技術力量，有從事農業(yè)開發(fā)的能力的企業(yè)；
三是：對土地流轉后得到的承包地如何開發(fā)利用，要有近期和中期的科學發(fā)展規(guī)劃，并經過論證。
（三）土地確權后承包地、宅基地和宅基地上農民自建的房屋能否用于抵押？土地流轉過程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再轉包或租賃給他人？
土地確權以后，承包地經營權、宅基地使用權以及宅基地上自建房屋的產權都已明確，并且農民獲得了相關的權證，這就符合了農民以此為抵押物，向金融機構進行 抵押貸款的條件。不應在此基礎上再附加條件。要知道，農民一直感到貸款難，這一方面是由于基層的金融機構少，另一方面是由于農民作為貸款申請者缺少抵押 物。在土地確權以前，農民沒有可能利用承包土地取得抵押貸款。這種情況直到土地確權以后才發(fā)生變化，即農民可以在對土地承包經營權、宅基地使用權和宅基地 上農民自建房屋的產權登記頒證的基礎上，以抵押貸款方式取得貸款。剩下的問題就是增設基層金融機構了。在浙江省杭州、嘉興、湖州三市土地確權以后的農村進 行調研時發(fā)現，這三個市的農村抵押貸款已有較好的條件，抵押貸款工作推行得比較順利，貸款風險并未表現出來，申請貸款的居民和基層金融機構都比較滿意。
需要進一步探討的一個問題是：土地確權以后，農民在土地流轉過程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再轉包或租賃給他人？比如說，農民為了進城務 工、經商或開辦作坊，事先把土地和房屋作為抵押物，從銀行取得貸款，作為創(chuàng)業(yè)的資本，然后又把土地和房屋出租給他人，自己攜帶妻子兒女遷進城市。這種情況 是較常見的。為了避免今后土地流轉供求雙方可能發(fā)生的糾紛，應當在供求雙方簽訂土地流轉合同時，說明這塊土地已經抵押給銀行的實情，不能隱瞞而不通知對 方。至于抵押權則明顯地屬于產權證持有一方，償還抵押貸款也只能由產權證持有一方負責。
?。ㄋ模┺r村承包地的確權和流轉要不要尊重歷史？如果尊重歷史的話，那么究竟以什么為起點？是以1980年前后為起點，還是再往前追溯？
在已經進行土地確權和土地流轉的一些省市進行調研時發(fā)現，農村承包地的確權和流轉一定要尊重歷史，不能抹殺歷史事實而重新開始。但究竟以什么為起點？絕大多數受訪者認為，還是以1980年前后推廣農村家庭承包經營制時為起點，而不能再往前追溯。
理由是：自從20世紀50年代初期土地改革以來，已很長時間，當初許多鄉(xiāng)村的土地改革時的原始記錄已經不存在了。經過這么多年，當時親歷其境的當事人，大多數已經去世，即使有些人還在，也已經上了年紀，記憶力衰退，也說明不了當時的情況。何況經過歷次制度變遷，包括農業(yè)合作化、人民公社化，到“三級所有， 以隊為主”，再到撤社建鄉(xiāng)、農戶承包等等，所以無論是追溯到農業(yè)合作化以前還是追溯到土改以前，都是不現實的，只能給土地確權工作添亂，而不能促進土地確權工作的開展。
在這方面，必須有一個明確的決斷：一律以農村家庭承包制開始時為起點，否則就有可能陷入無窮無盡的家族與家族之間的糾紛、村與村之間的糾紛、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的 糾紛之中。當然，這里還需要解決最近30年農村家庭承包制開始以來出現的歷史問題。比如說，有的家庭沒有兒子，只有幾個女兒，女兒一個個全嫁走了，但承包 地全留在家里，一分地也不減少；另外一個家庭，沒有女兒，全是兒子，兒子長大了，都成家了，但家里的承包地還是原樣，一分地也沒有增加。后面這一戶就有意 見。那怎么解決？如果給后面這一家增加承包地，地從哪兒來？如果同后面這一家庭類似的還有若干戶，他們也要求多撥一些承包地，又該怎么辦？這些都是土地確 權時會遇到的實際問題。不可能有統(tǒng)一的解決方案。只能根據本村的情況作出協調方案。如果不能達成諒解，只好暫時擱置不議。當初有些地方在承包地分配時曾有 一條政策規(guī)定，即“增人不增地，減人不減地”，已實行很多年了。在沒有新的政策規(guī)定時，也只能按照已有的辦法執(zhí)行，留待以后解決。這也是“對歷史的尊重”。
我們只有相信“下一代人比我們聰明”，他們一定會有大智慧來進行協調。
