三門峽位于河南西部，隨著我國土地市場(chǎng)的日趨成熟，城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，社會(huì)對(duì)土地的需求日益增多，各種以土地整理為目的舊村改造、居民點(diǎn)搬遷等相繼實(shí)施，由此也引發(fā)了土地權(quán)屬爭(zhēng)議的明顯上升，其中農(nóng)村宅基地使用權(quán)糾紛表現(xiàn)更為突出。
一、農(nóng)村宅基地糾紛現(xiàn)狀
目前，三門峽兩級(jí)法院所處理的涉及農(nóng)村宅基地糾紛的行政案件，主要包括三種類型：一是因宅基地邊界產(chǎn)生爭(zhēng)議的，占36.4%；二是因整塊宅基地權(quán)屬產(chǎn)生爭(zhēng)議的，占48.5％；三是因出路、排水問題而引發(fā)的宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議的，占15.1％。
二、當(dāng)前農(nóng)村宅基地存在的主要問題
（一）集體土地“私有化”傾向比較突出。農(nóng)村土地“私有化”現(xiàn)象是由農(nóng)村這一特殊環(huán)境、文化傳承和歷史原因造成的。大多數(shù)農(nóng)村群眾接受文化教育少，造成農(nóng)村群眾對(duì)國家法律法規(guī)在認(rèn)識(shí)上存在一些偏差，大多數(shù)農(nóng)村群眾認(rèn)為上級(jí)批準(zhǔn)給自己的以及祖上遺留的宅基地，都屬于自己私有的；有的農(nóng)村在批準(zhǔn)新宅基地之后，沒有及時(shí)收回舊宅基地，造成部分宅基地滯留在個(gè)別農(nóng)村群眾手中；特別是城市房地產(chǎn)“過熱”，征用農(nóng)村宅基地中，也出現(xiàn)了“地價(jià)”節(jié)節(jié)高攀等現(xiàn)象，直接影響著農(nóng)村群眾期望擁有一塊宅基地，以便日后獲取高價(jià)土地補(bǔ)償費(fèi)。由此，也導(dǎo)致了糾紛多發(fā)、工作難做，影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧與安定。
（二）涉及宅基地糾紛的種類復(fù)雜多樣。從發(fā)生的農(nóng)村宅基地問題這類糾紛看，有出入相鄰?fù)ㄐ蟹奖?、污水排除糾紛，有安裝自來水管占地權(quán)屬糾紛，有新建房后影響鄰居采光、雨水流向、通行糾紛，有糞坑拆除、樹苗遷移原始占地糾紛等等，糾紛雙方始終互不相讓，往往會(huì)因?yàn)橐淮缤恋?，雙方大打出手，造成流血事件而世代結(jié)怨。
（三）違法侵占集體土地的問題時(shí)有發(fā)生。一是少數(shù)村民私心較重，明知違法占用集體土地，依然我行我素，甚至不顧及村集體利益；二是個(gè)別村干部出于私心，明知違法占地，卻睜一眼閉一眼；還有的村干部手軟，不敢碰硬，導(dǎo)致村內(nèi)違法占用問題逐步蔓延；三是對(duì)農(nóng)村違法占用集體土地建房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)職能部門缺乏有效的管理和監(jiān)督機(jī)制。
（四）處理新舊宅基地缺問題少有效辦法。如前所說，不少宅基地都是由祖上傳下來的。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，國家保護(hù)私有房屋合法買賣，繼承、增與等權(quán)利。因房屋和宅基地連同一體，不可分離，所以，宅基地使用權(quán)往往連同房屋一并轉(zhuǎn)移。農(nóng)村中，一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)而又突出的問題，就是祖上傳下來的房子連同宅基地，農(nóng)村群眾的宅基地?fù)碛械恼赝嵌嗵帲皇且惶帯，F(xiàn)行的立法，只有“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的原則性規(guī)定，上述情形不在立法規(guī)定的“不予批準(zhǔn)”、“可以收回”之列。依此發(fā)展，農(nóng)村宅基地的狀況，只會(huì)越來越惡化，步入困境。新的問題也在不斷呈現(xiàn)。比如：高山移民至城市之后，就遇到一個(gè)舊居未拆除，被鄰村村民拆了門板、木塊等物，引發(fā)了糾紛的問題。還有不少農(nóng)村群眾在城里打工，有了錢就地買房在城里安家，農(nóng)村的房子和宅基地如何處理問題，均無明確的立法規(guī)定。
(五）土地權(quán)屬糾紛處理機(jī)制上的缺陷，是造成宅基地糾紛案件居高不下的又一個(gè)原因。表現(xiàn)在，法律規(guī)定土地權(quán)屬糾紛案件的處理程序較為復(fù)雜，效率低下。新修訂的土地管理法第十六條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理”。該條確定了土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件由行政機(jī)關(guān)主管，由人民政府對(duì)當(dāng)事人之間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行行政裁決，行政機(jī)關(guān)的行政裁決屬具體行政行為，當(dāng)事人不服，依照《中華人民共和國復(fù)議法》第三十一條之規(guī)定，向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。正常情況下，一個(gè)土地權(quán)屬糾紛 案件，需經(jīng)兩級(jí)政府作出決定，兩級(jí)法院作出判決，才能結(jié)案。以法律規(guī)定處理機(jī)關(guān)的辦案期限和當(dāng)事人的救濟(jì)期限計(jì)算，如果行政機(jī)關(guān)處理決定合法，一個(gè)土地權(quán)糾紛案件通常需要一年的時(shí)間才能辦結(jié)。如果行政機(jī)關(guān)的處理決定不合法，法院判決撤銷，由行政機(jī)關(guān) 重新進(jìn)行處理，需要的時(shí)間更長(zhǎng)。因?yàn)樾姓V訟法規(guī)定法院審理行政案件，只有行政賠償訴訟可以適用調(diào)解，其他行政案件一律不適用調(diào)解；對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為合法性審查，只有行政處罰顯失公正可以判決變更外，對(duì)其它行政行為只能判決維持或撤銷。因此，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)就土地權(quán)屬爭(zhēng)議作出的行政裁決只能判決維持或撤銷，不能就當(dāng)事人的土地權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解，對(duì)行政裁判也不能判決變更。
土地管理法確定了由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府處理土權(quán)屬糾紛案件，雖然各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內(nèi)設(shè)有土地管理所，縣政府的職能部門國土資源管理局可以承擔(dān)這一任務(wù)，但由于處理此類案件需要經(jīng)費(fèi)，法律又沒有規(guī)定可以收取費(fèi)用，因此，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府均把處理土地權(quán)屬案件作為包袱，不愿受理，處理機(jī)關(guān)為了甩包袱，糾紛當(dāng)事人為了盡快處理爭(zhēng)議，一般同意出錢讓處理機(jī)關(guān)下設(shè)的自收自支部門處理。造成了此類糾紛案件的受理部門和處理人員不統(tǒng)一，有的地方由土地部門處理，有的地方由鄉(xiāng)司法所處理，有的由信訪辦處理，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓社會(huì)上的閑散人員處理，處理人員水平參差不齊，處理決定質(zhì)量低下，更增加了處理土地權(quán)屬糾紛案件的難度。行政機(jī)關(guān)在處理過程中，法律賦予其制止糾紛當(dāng)事人從事與權(quán)屬爭(zhēng)議有關(guān)的違法行為的手段較為薄弱，如在糾紛過程中，一方當(dāng)事人強(qiáng)行施工建房，處理機(jī)關(guān)作出停建通知，當(dāng)事人不予理睬，處理機(jī)關(guān)便束手無策，只能看著當(dāng)事人施工而不能采取任何強(qiáng)制措施，申請(qǐng)法院予以執(zhí)行也無任何法律依據(jù)。這就存在著糾紛當(dāng)事人不能通過公權(quán)力，而只有通過私力救濟(jì)的方式去維護(hù)自己的權(quán)益，雙方往往通過武力手段解決爭(zhēng)議，使雙方的民事爭(zhēng)議升級(jí)為行政或刑事案件，實(shí)踐中，因宅基權(quán)屬爭(zhēng)議而引發(fā)的打架甚至升級(jí)為刑事傷害案件的 較為常見。若當(dāng)事人不采取私力救濟(jì)的方式解決糾紛，處理機(jī)關(guān)又無解決的手段，待處理決定作出后，一方已將建筑物建成，對(duì)過界建筑物的處理便成了實(shí)踐中難以處理的問題。
三、針對(duì)上述存在問題的相關(guān)對(duì)策
針對(duì)宅基地權(quán)屬糾紛案件存在的問題，分析宅基地權(quán)屬糾紛案件產(chǎn)生的原因，筆者提出如下解決對(duì)策：
（一）制訂符合本地區(qū)農(nóng)村宅基地使用特點(diǎn)的規(guī)范性文件，解決農(nóng)村中普遍存在的“空心村”現(xiàn)象，以整合農(nóng)村土地資源，規(guī)范因無序建設(shè)而引起的宅基地權(quán)屬糾紛。當(dāng)前，我國規(guī)范宅基地使用權(quán)方面的法律法規(guī)分散于《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、原國家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使 用權(quán)若干規(guī)定》等幾部法律、法規(guī)及規(guī)章中，沒有一部統(tǒng)一的法規(guī)涵蓋宅基地使用權(quán)從取得到消滅的各個(gè)環(huán)節(jié)，且這些規(guī)定均較為原則，缺乏可操作性，加上我國地域遼闊，地理自然條件各不相同，因此，制訂一部完整的規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的單行法規(guī)難度較大。因此，地方政府在不與相關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章相抵觸的情況下，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀，制訂符合本地農(nóng)村宅基地使用特點(diǎn)的規(guī)范性文件，從宅基地的申請(qǐng)，批劃到宅基地使用權(quán)的收回的各個(gè)環(huán)節(jié)制訂具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，使 宅基地使用權(quán)的取得、宅基地使用權(quán)的登記、宅基地使用權(quán)的調(diào)整、宅基地使用權(quán)的收回步入規(guī)范化的軌道，糾正以前在宅基地管理問題上的無序混亂狀態(tài)，徹底改變農(nóng)民宅基地私有化的觀念 。
（二)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村村鎮(zhèn) 規(guī)劃工作的監(jiān)督指導(dǎo)和管理工作。目前我縣大部分村莊均已實(shí)施了村鎮(zhèn)規(guī)劃，鑒于規(guī)劃方案沒有貫徹實(shí)施，村委換屆頻繁規(guī)劃方案不能延續(xù)的現(xiàn)狀，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)的土地管理機(jī)構(gòu)應(yīng)擔(dān)負(fù)起轄區(qū)內(nèi)村莊規(guī)劃的監(jiān)督和管理工作，對(duì)農(nóng)民建住宅的行為依法進(jìn)行監(jiān)督、管理，對(duì)不按規(guī)劃方案建房經(jīng)教育拒不改正的，應(yīng)按照《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃管理?xiàng)l例》的規(guī)定予以處罰，以規(guī)范農(nóng)民建房行為，減少因隨意抬高宅基地，改變房屋座向等問題而引發(fā)的宅基地糾紛。
(三）規(guī)范和健全宅基地確權(quán)發(fā)證行為，使宅基地登記制度規(guī)范化、經(jīng)?；?，改變過去把宅基地登記工作作為一項(xiàng)臨時(shí)性的中心工作的做法。由登記機(jī)關(guān)入戶進(jìn)行登記，對(duì)農(nóng)民宅基地四至界線清楚，產(chǎn)權(quán)明晰的依法發(fā)放權(quán)屬證書；依法轉(zhuǎn)讓房屋引起宅基地權(quán)屬變更或雙方協(xié)商就宅基地權(quán)屬糾紛達(dá)成調(diào)解協(xié)議的依法進(jìn)行變更登記，真正使 土地登記行為成為土地對(duì)外的公示方法。減少因土地四至界線 不清，當(dāng)事人所達(dá)調(diào)解協(xié)議不能以法律形式確認(rèn)而引發(fā)的宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議。
（四）建立處理農(nóng)村宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的長(zhǎng)效機(jī)制。農(nóng)村宅基地權(quán)屬糾紛案件呈現(xiàn)出糾紛的復(fù)雜性，處理的緊迫性，矛盾的激化性等特點(diǎn)，對(duì)發(fā)生土地權(quán)屬爭(zhēng)議的案件，如果鄉(xiāng)村兩級(jí)能夠快速介入，加強(qiáng)對(duì)糾紛雙方當(dāng)事人的調(diào)解說服工作，使雙方當(dāng)事人將矛盾平息在初發(fā)之時(shí)，往往能收到較好的社會(huì)效果。凡是糾紛發(fā)生后，各部門相互推托，不愿受理，糾紛久拖不決的案件，糾紛雙方因時(shí)間的推移而積怨日深，反而不利于糾紛的解決。因此，在當(dāng)前宅基地權(quán)屬糾紛案件居高不下的情況下，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村應(yīng)指定專職人員負(fù)責(zé)對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的處理。土地管理部門要作好培訓(xùn)工作，通過培訓(xùn)使他們掌握基本的土地管理法律、法規(guī)知識(shí)和處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的基本技能，提高處理人員處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的水平。同時(shí)，探索處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件調(diào)解工作的思路和方法， 建立處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件“大調(diào)解”的工作格局，通過調(diào)解達(dá)到“案結(jié)事了”的目的，以減少當(dāng)事人的訴累，促進(jìn)社會(huì)和諧。
總之，處理宅基地權(quán)屬糾紛案件是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這些糾紛案件的產(chǎn)生，既有法律、法規(guī)規(guī)定不完善的原因，也有職能部門監(jiān)督管理不力的因素，更有封建思想殘余的影響，因此，解決權(quán)屬糾紛需要完善現(xiàn)有的法律、法規(guī)，需要職能部門認(rèn)真履行職責(zé)，從根本上扭轉(zhuǎn)宅基地私有化的觀念，才能減少糾紛案件的發(fā)生。
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