在朔州市的審判實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的飛速發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)大，越來越多的農(nóng)村被列入了拆遷范圍，一些城市周邊的農(nóng)村土地價值已今非昔比，農(nóng)民原來花幾十元批下來的宅基地，現(xiàn)在卻價值上升幾千倍，甚至上萬倍，原來村民們認(rèn)為根本不值錢的宅基地變成了他們“一夜暴富”的寄托。在巨大利益的推動下，有些村民在未經(jīng)任何規(guī)劃審批的情況下，自行將老舊住宅翻建、擴(kuò)建、改建或?qū)τ植糠诌M(jìn)行添附；還有很多村民對自己的農(nóng)村房屋進(jìn)行買賣，而這些房屋買賣合同大多名為購買房屋，卻實(shí)為購買該房屋所依附的那塊宅基地。但我國目前對在農(nóng)村集體所有土地上建設(shè)房屋或農(nóng)村房屋買賣的相關(guān)法律規(guī)定不系統(tǒng)不完善，存在法律真空區(qū)，由此而引發(fā)的糾紛在法律適用上就不可避免地存在很多問題，給法官下判帶來很多困擾。下面就來看看朔州市農(nóng)村宅基地上建設(shè)房屋買賣法律適用問題及對策和建議。
一、農(nóng)村集體所有土地上建設(shè)房屋或?qū)⑥r(nóng)村房屋買賣過程中存在的不規(guī)范情形
（一）原有房屋未辦理宅基地使用登記，或未辦理房屋產(chǎn)權(quán)證。2004年11月2日，國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》的通知后，我縣新批宅基地的程序更加嚴(yán)格，宗數(shù)和面積都得到了有效控制和管理，不辦理宅基地使用權(quán)登記的戶數(shù)很少見。同時，國家三令五申，要求在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，做到權(quán)屬糾紛基本解決，農(nóng)民合法使用的宅基地全部發(fā)證到戶。但由于國土資源管理部門的某些工作不到位，同時一些農(nóng)民對國家的政策制度也缺乏正確的認(rèn)識，不能自覺配合，以至于至今仍有部分村民對原有老宅基地未辦理使用登記，還有些在原有宅基地上翻建的房屋未辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記。由于沒有辦理集體土地使用證或房屋產(chǎn)權(quán)證，造成發(fā)生糾紛后一些涉案房屋權(quán)屬不明，糾紛處理難度加大。
（二）在原有宅基地上翻建、新建、添附新的建筑物時，不進(jìn)行規(guī)劃審批，或不辦理變更登記。有些村民雖然進(jìn)行了宅基地使用權(quán)登記和房屋產(chǎn)權(quán)登記，但由于當(dāng)初登記時的房屋現(xiàn)已老舊破亂，近幾年，一些經(jīng)濟(jì)收入明顯提高的村民為改善生活居住條件，推倒了舊房，在原有宅基地上翻建、新建、添附了新的建筑物。但翻建、新建、添附時卻未辦理規(guī)劃審批手續(xù)，而新的房屋在結(jié)構(gòu)造型、建筑高度、使用用途等方面又與相鄰的其他村民的老式舊宅，在采光、通風(fēng)、排水等方面引發(fā)矛盾沖突。
（三）將建在宅基地上的房屋出售給他人，不辦理房產(chǎn)過戶登記和宅基地使用權(quán)變更登記。有些村民拋棄了傳統(tǒng)的種植業(yè)，舉家搬遷到了城市里務(wù)工，原在農(nóng)村的房屋逐漸閑置，最終將該房屋出售他人，但在出售農(nóng)村房屋的過程中，不辦理產(chǎn)權(quán)過戶登記，甚至有的房屋幾易其主卻均未過戶。一旦出現(xiàn)拆遷補(bǔ)償，在巨大利益的趨動下，就出現(xiàn)了原房主背信悔約持宅基地使用證或房產(chǎn)證要求拆遷安置或返還房屋的情況。
（四）收購村民的房屋后，將一大片宅基地連貫起來后，合建、改建為商業(yè)用房或生產(chǎn)經(jīng)營性用房。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)周邊的一些農(nóng)村集體所有的土地迅速增值。一些村民瞅準(zhǔn)某些有發(fā)展?jié)摿Φ牡囟?，以自己名義大量收購本村村民的住宅，由此將村民住宅連成片后，再與其他非本集體組織的人合伙開發(fā)，在所圈的土地上改建商業(yè)住宅進(jìn)行出售；或直接改變原住宅用房性質(zhì)，修建為從事產(chǎn)品生產(chǎn)、加工的經(jīng)營性場所或商業(yè)服務(wù)性場所。
二、在農(nóng)村集體所有土地上建設(shè)房屋或?qū)⑥r(nóng)村房屋買賣過程中遇到的法律適用問題
（一）關(guān)于辦理集體土地使用權(quán)登記和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記的相關(guān)法律適用問題
首先，對于土地使用權(quán)登記目前法律規(guī)定還是基本完善的。根據(jù)2008年2月1日起開始實(shí)施的《土地登記辦法》（以下簡稱《辦法》）第二條第二款規(guī)定：“集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）”。在該《辦法》第十七條中指出：“集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在集體土地使用證上載明。”同時，在《辦法》第四章中，對依法取得集體土地使用權(quán)的，逐條規(guī)定了集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)如何辦理土地初始登記。從而我們可以看到，在農(nóng)村集體所有土地上建設(shè)房屋，大致分為兩大類，一類是使用集體土地進(jìn)行建設(shè)，興辦企業(yè)建廠房的；另一類是在宅基地上建住宅的。根據(jù)用途不同，需要辦理不同的土地初始登記。但是，只有辦理了土地登記，明確了權(quán)屬，在使用集體所有的土地建房時，才依法享有受保護(hù)的權(quán)利。這在《土地管理法》第十三條和《辦法》第七十條中也均有明確規(guī)定：“依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。”
2008年2月25日，建設(shè)部發(fā)布第168號令，從2008年7月1日起開始施行《房屋登記辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》第四章對農(nóng)村房屋的產(chǎn)權(quán)登記做了專章規(guī)定。我省建設(shè)廳也于2008年6月10日發(fā)布了晉建村字[2008]249號《關(guān)于開展村鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求遵照《房屋登記辦法》中第二章和第四章中的有關(guān)規(guī)定，按申請、受理、審核、記載于登記簿、發(fā)證等程序，對在村鎮(zhèn)集體土地上，依法利用宅基地建造村民住房和利用其他集體所有建設(shè)用地建造房屋的產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證。
（二）關(guān)于在原有土地上翻建、新建、添附新的建筑物的相關(guān)法律適用問題
村民在自己已經(jīng)獲得宅基地使用權(quán)的土地上翻建、新建、添附建筑物的，只要不超原宅基地使用證上登記的面積，就不再需要另行辦理宅基地審批手續(xù)，否則應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行宅基地使用審批。依據(jù)1994年11月8日修正發(fā)布的《山西省村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理實(shí)施辦法》第十七條第二項的規(guī)定，由村民個人提出開工申請，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府核查規(guī)劃選址意見書、用地批準(zhǔn)文件和設(shè)計圖紙，發(fā)給建設(shè)許可證，派管理建設(shè)的人員到現(xiàn)場放樣、驗線后，方可開工建設(shè)。也就是說，對于翻建、新建、添附建筑物未超過原宅基地使用面積的，所翻建、新建、添附房屋的結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模也應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃并在取得建設(shè)開工許可后施工。如果村民未經(jīng)批準(zhǔn)或違反規(guī)劃的規(guī)定建住宅的，將由鄉(xiāng)級人民政府依照該《實(shí)施辦法》第二十一條的規(guī)定，責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施。
我院受理的一起相鄰權(quán)糾紛中，原被告系鄰居，但由于被告家翻建房屋時，提高了地基，加上如今的新房在設(shè)計上都偏高大，于是原告以被告家新房遮擋自家采光，且不利于整條巷子排水為由，將被告告上了法庭。很明顯，要求新房蓋的與三十多年前的老房一個高度，不但不合理，也是一種倒退，但《物權(quán)法》第八十九條規(guī)定的采光權(quán)也理應(yīng)受到法律的保護(hù)。然而，我國目前僅在《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》規(guī)定：大城市住宅日照標(biāo)準(zhǔn)為大寒日≥2小時，冬至日≥1小時，老年人居住建筑不應(yīng)低于冬至日日照2小時的標(biāo)準(zhǔn)；在原設(shè)計建筑外增加任何設(shè)施不應(yīng)使相鄰住宅原有日照標(biāo)準(zhǔn)降低；舊區(qū)改造的項目內(nèi)新建住宅日照標(biāo)準(zhǔn)可酌情降低，但不應(yīng)低于大寒日日照1小時的標(biāo)準(zhǔn)。而對于農(nóng)村住宅的設(shè)計規(guī)范，目前卻沒有任何規(guī)定，審判人員僅能參考城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范中的規(guī)定，對雙方當(dāng)事人進(jìn)行勸解，作出判決卻面臨無法可依的窘境。
關(guān)于農(nóng)村房屋買賣的相關(guān)法律適用問題
對于房屋買賣合同中的標(biāo)的“房屋”，出售的前提必須是產(chǎn)權(quán)明析沒有糾紛的房屋，這在理論界是不存在爭議的。然而現(xiàn)行關(guān)于房屋買賣的所有法律、法規(guī)和規(guī)章都只適用于城市，專門關(guān)于農(nóng)村房屋買賣的法律、法規(guī)和規(guī)章一個也沒有。涉及農(nóng)村房屋買賣的法律性文件只有最高人民法院（1992）民他字第8號《關(guān)于范懷與郭明華房屋買賣是否有效問題的復(fù)函》，該批復(fù)認(rèn)為：農(nóng)村房屋買賣按約定交付房款以及管理房屋的買賣有效。至今沒有任何一條法律或行政法規(guī)禁止農(nóng)村房屋的買賣。也從來沒有哪一條法律或行政法規(guī)對農(nóng)村房屋買賣做出了禁止性規(guī)定，所以農(nóng)村房屋可以買賣是不容置疑的。
那么對于農(nóng)村房屋買賣合同的效力如何認(rèn)定？
在司法實(shí)踐中，相當(dāng)一部分人長期以來認(rèn)為農(nóng)村房屋買賣是無效的，這樣的案例很多，如2003年2月20日《人民法院報》以《城里人鄉(xiāng)下買房不合法被判無效》為題，報道了江蘇省海安縣法院審結(jié)的一起農(nóng)村房屋買賣合同糾紛；又如2005年7月13日《人民日報》以《聚焦宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓：在農(nóng)村買房，慎之！》為題，報道湖南省瀏陽市一位市民購買農(nóng)村房屋幾年后被告知是違法等。主張農(nóng)村房屋買賣無效的法官，主要依據(jù)2004年11月國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”?？墒沁@種做法，一方面，僅允許農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)購置房地產(chǎn)，而不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地，對城鎮(zhèn)居民來說是不公平的；另一方面，允許城鎮(zhèn)居民自由轉(zhuǎn)讓其房屋，而不允許農(nóng)民自由處分其房屋，實(shí)際上剝奪了農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)上的平等權(quán)利，對農(nóng)民來說是不公平的，這是有違《憲法》關(guān)于“法律面前人人平等”的原則性規(guī)定的。
筆者認(rèn)為，對合同的效力認(rèn)定應(yīng)適用《合同法》的規(guī)定，只要該類合同是雙方真實(shí)意思的表示，不違反法律和行政法規(guī)，不存在合同法第四十四條、第五十二條規(guī)定的無效情形，這樣的合同就對雙方當(dāng)事人具有法律約束力。而且，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用合同法的解釋》（一）第四條規(guī)定：“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無效，應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。”國土資源部2004年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，顯然不屬于法律和行政法規(guī)，當(dāng)然不能做為認(rèn)定合同無效的依據(jù)。因而，合同的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更和解除合同。法院就應(yīng)認(rèn)定農(nóng)村房屋買賣合同有效，以維護(hù)交易秩序的穩(wěn)定和安全。
對于城市房屋的買賣，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第六十條第三款規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或者變更時，應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府房地產(chǎn)管理部門申請房產(chǎn)變更登記”。此處僅僅指明“應(yīng)當(dāng)”登記，而對于未登記的效力如何，卻沒有明文規(guī)定。根據(jù)2000年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（一）》第九條的規(guī)定，“法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)，但未規(guī)定登記后生效的，當(dāng)事人未辦理登記手續(xù)不影響合同的效力，合同標(biāo)的物所有權(quán)及其他物權(quán)不能轉(zhuǎn)移。”因此上，對于沒有辦理產(chǎn)權(quán)過戶登記的農(nóng)村房屋，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定房屋買賣合同有效，并判決責(zé)令雙方全面履行合同，盡快辦理產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)。
然而，對于不具備農(nóng)村宅基地使用審批條件的購房人，由于國土資源部2004年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，無法在土地管理部門辦理土地使用證的變更登記，在現(xiàn)行法律、行政法規(guī)沒有做出相應(yīng)改變前，只能通過雙方當(dāng)事人協(xié)商的方式依據(jù)《合同法》第九十三條的規(guī)定解除合同，造成損失的，雙方當(dāng)事人協(xié)商承擔(dān)。目前，對于雙方無法達(dá)成解除協(xié)議時，法院判決解除合同卻同樣面臨無法可依的窘境。
（四）關(guān)于在農(nóng)村集體所有土地上合建、改建房屋的相關(guān)法律適用問題
根據(jù)《土地管理法》第六十三條的規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非家業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。《土地管理法》第六十二條明確規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。 而且批給村民的宅基地，是用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的村民建設(shè)自用住宅的，如果改變土地用途，依照《土地登記辦法》第四十八條規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理宅基地使用證的變更登記。因而如果村民將獲得的宅基地用于與他人合建或改建為商業(yè)性或生產(chǎn)經(jīng)營性用房，不但違反“一戶一宅”規(guī)定，還改變了原宅基地的使用性質(zhì)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這就屬于非法占用土地的違法行為，是不會獲得土地使用權(quán)的變更審批的，因而所建房屋也必然無法辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，依《土地管理法》第七十七條的規(guī)定，在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施將會被限令拆除。如果合建的商業(yè)住宅被非法預(yù)售，受到損害的就不僅僅是個別出資建設(shè)的村民和合建人，還有很多不知情不懂法的購房人。這種非法占地建房行為得不到即時制止，很容易引發(fā)群體性事件，造成難以估量的巨大損失。
三、針對實(shí)踐中遇到的這些問題的對策和建議
（一）司法部門還要繼續(xù)深入農(nóng)村普法，就農(nóng)村集體所有土地上建設(shè)房屋和房屋買賣的相關(guān)法律法規(guī)做深入淺出的宣傳普及，直觀地讓農(nóng)民了解與自身相關(guān)的法律法規(guī)，增強(qiáng)農(nóng)民的自我法律保護(hù)意識，使他們能夠自覺遵守法律法規(guī)和國家的政策制度，學(xué)會依照法定程序和運(yùn)用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益，避免因不懂法不守法而遭受不必要的損失。
（二）負(fù)責(zé)土地管理、城市規(guī)劃和房產(chǎn)管理的相關(guān)行政職能部門，應(yīng)改變被動的、申請式執(zhí)法的工作模式，要抽出更多的時間到農(nóng)村，尤其是到城鎮(zhèn)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的農(nóng)村，多巡查、走訪、進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，要拓寬檢舉通道，即早發(fā)現(xiàn)非法占地、違規(guī)建設(shè)、擅自售房等違法行為，即時作出處理決定并予以制止，從而有效避免損害的繼續(xù)擴(kuò)大，防止把個別人違法的“小問題”拖成群體性上訪的“大事件”。
（三）在市場經(jīng)濟(jì)日益完善的今天，限制農(nóng)村房屋自由流轉(zhuǎn)，人為地將農(nóng)村房屋買賣從大市場中分離出來，縮小交易范圍，限制交易主體，導(dǎo)致交易價格的降低和交易量的減少，違背市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作規(guī)律，在一定程度上限制了農(nóng)民增長收入的手段。其結(jié)果是導(dǎo)致大量農(nóng)村私宅閑置甚至毀壞，致使農(nóng)村的房屋財產(chǎn)缺乏有力保護(hù)，最終損害了農(nóng)民的利益，加大了農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的收入差距，對社會的穩(wěn)定構(gòu)成了威脅，不利于和諧社會的構(gòu)建，不利于農(nóng)村人口流動和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)育。同時，在我國戶籍制度已經(jīng)逐步放開的情況下，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民的戶籍區(qū)分已經(jīng)沒有太大的實(shí)際意義。強(qiáng)行禁止城市居民取得農(nóng)村房屋及其宅基地使用權(quán)，在操作上也是十分困難的。今年11月9日召開的中共十八屆三中全會，在會上審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，將改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。因而，立法部門要抓住這個時機(jī)，針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)加速增長的現(xiàn)實(shí)需求，盡快制定適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和農(nóng)民增收需要的配套法律法規(guī)，督促政府相關(guān)職能部門完善有利于農(nóng)村房屋等私有財產(chǎn)有序合理自由流轉(zhuǎn)的相關(guān)管理制度，切實(shí)保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。具體來說，主要有以下幾點(diǎn)：
1、建議平等對待農(nóng)村房屋和城市房屋，制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的住宅或建筑物規(guī)劃設(shè)計規(guī)范和房地產(chǎn)管理辦法，讓農(nóng)村房屋的所有人與城市房屋的所有人享有平等的占有、使用、收益和處分自己財產(chǎn)的權(quán)利。
2、通過立法明確將土地買賣、房屋買賣、新建房屋等法律行為規(guī)范化。嚴(yán)格禁土地買賣，允許農(nóng)村所有權(quán)屬明確的房屋自由進(jìn)行買賣，全面落實(shí)在有合法使用權(quán)的土地上新建房屋的規(guī)劃許可和開工許可審批，規(guī)范房地產(chǎn)市場的有序發(fā)展。
3、建議放開農(nóng)村房屋進(jìn)入市場交易的自由化制度。取消與《憲法》和《合同法》相違背的相關(guān)行政通知或命令；針對購房人不具備宅基地使用審批條件的農(nóng)村房屋買賣合同，通過用法律或行政法規(guī)的方式設(shè)立登記生效制度。比如，可以規(guī)定房屋買賣的雙方當(dāng)事人必須先向房屋所在地鄉(xiāng)政府提出變更土地使用權(quán)登記人的申請，之后持鄉(xiāng)政府同意的申請書到縣土地管理部門，將土地的用途從宅基地變更為建設(shè)用地，辦理出讓手續(xù)補(bǔ)交土地出讓金后，再依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第六條：“依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效”，否則此類的農(nóng)村房屋買賣合同應(yīng)作為合同生效的例外情形，被認(rèn)定為無效。
