本文分析“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的農(nóng)村集體土地補(bǔ)償糾紛，對于這一點(diǎn)有不同的觀點(diǎn)。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為：
中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》(中發(fā)[1993]11號)、中共中央、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》(中辦發(fā)[1997]16號”)，廣西壯族自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的若干政策措施》(桂發(fā)[1994]4號)、自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)人民政府辦公廳《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳<關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知>的通知》(桂辦發(fā)[1997]53號)、自治區(qū)人民政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》(桂政辦發(fā)[2001]191號”等政策、法規(guī)規(guī)定的精神。主要涉及到1、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系;2、提倡“增人不增地、減人不減地”的政策性規(guī)定;即對于不屬于全家遷入設(shè)區(qū)的市的農(nóng)戶，發(fā)包方不得隨意收回“農(nóng)轉(zhuǎn)非”農(nóng)戶的責(zé)任田。當(dāng)然如果經(jīng)過發(fā)包方與承包方協(xié)商一致同意承包方自愿退出責(zé)任田的依法予以準(zhǔn)許。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：
對于法律法法規(guī)、政策的適用問題，如果有法律、法規(guī)規(guī)定的，按照法律、法規(guī)的規(guī)定適用，如果法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，則參照有關(guān)的政策進(jìn)行適用。我區(qū)的地方法規(guī)《廣西土地管理實(shí)施辦法》第21條第1款的規(guī)定：“使用集體土地，有下列情形之一的，由集體土地所有者收回土地使用權(quán)，另行安排使用：1、農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后，其承包的責(zé)任田(地)、水面和自留地、自留山以及拆遷住宅后騰出的宅基地。……”這個(gè)法規(guī)是1992年8月29日經(jīng)廣西壯族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會討論通過的地方性法規(guī)，因?yàn)橛辛说胤椒ㄒ?guī)，且廣西屬于少數(shù)民族自治地方地區(qū)，故中央的“增人不增地，減人不減地”的政策規(guī)定不適用民族自治地方，如有地方法規(guī)規(guī)定，集體土地所有者可收回土地使用權(quán)。
我們認(rèn)為：首先，承包期內(nèi)發(fā)包方不得任意收回土地是《土地承包法》的一項(xiàng)基本原則，國家對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行物權(quán)保護(hù)。已確權(quán)給農(nóng)戶的土地，只有當(dāng)承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口時(shí)，才可由發(fā)包方收回。除此以外，集體土地所有者作為發(fā)包方也無權(quán)收回確權(quán)土地。其次，農(nóng)戶在承包期內(nèi)雖然可以自愿將承包地交回發(fā)包方，但必須具備法定形式要件，即承包方應(yīng)當(dāng)提前半年以書面形式通知集體土地所有者。因?yàn)槌邪浇换爻邪厥羌笫?，?yīng)當(dāng)非常慎重，必須采取書面形式。
隨著《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)再次得到法律的確認(rèn)，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益得到了法律的保護(hù)?！锻恋毓芾矸ā返谑臈l規(guī)定，“農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)”;《農(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定，“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”;第五十八條規(guī)定，“任何組織和個(gè)人擅自截留、扣繳土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益的，應(yīng)當(dāng)退還”。既然法律保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，主張土地權(quán)利出讓者的利益要在經(jīng)濟(jì)上得到體現(xiàn)，那么為什么農(nóng)民在退出集體時(shí)，也就是說，當(dāng)農(nóng)民放棄成員權(quán)時(shí)反而在經(jīng)濟(jì)上得不到一點(diǎn)體現(xiàn)呢?(農(nóng)村土地承包法)第二十六條規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”第二十九條規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方。承包方自愿交回承包地的，應(yīng)當(dāng)提前半年以書面形式通知發(fā)包方。承包方在承包期內(nèi)交回承包地的，在承包期內(nèi)不得再要求承包土地。”從上述兩項(xiàng)條款可以看出，《農(nóng)村土地承包法》著重要強(qiáng)調(diào)的是發(fā)包方收回承包地的權(quán)利和遷入城市居住的農(nóng)民返還承包地的義務(wù)，以及退地農(nóng)民再次享有承包權(quán)時(shí)的限制條件，恰恰忽視或回避了退出成員權(quán)農(nóng)民的利益補(bǔ)償問題。從理論上說，如此立法既有悖于法律所強(qiáng)調(diào)的公平公正的原則，也違反了經(jīng)濟(jì)學(xué)中最基本的理性經(jīng)濟(jì)的假設(shè)。
農(nóng)民集體所有土地征用補(bǔ)償依據(jù)問題
該案例引起糾紛的首要問題是村集體對征用土地的補(bǔ)償依據(jù)不明確。如果能夠明確土地征用補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，其分配補(bǔ)償?shù)臈l件也將明確，其他問題也將迎刃而解。
1、什么是土地征用補(bǔ)償
土地征用系指國家因進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)的需要，對非國家所有的土地進(jìn)行強(qiáng)制有償?shù)恼髻徍褪褂?，目前主要體現(xiàn)在國家對集體土地的征用上。土地征用補(bǔ)償是指行政主體的合法土地征用行為使被征用的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭受到特別損害，由國家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的制度。從概念中我們可以看出，土地征用補(bǔ)償是針對“被征用的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭受到特別損害”而給予的，也就是說補(bǔ)償?shù)氖且蚴ネ恋囟馐艿膿p失。
2、世界各國的土地征用補(bǔ)償規(guī)定
當(dāng)今世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都建立了土地征用補(bǔ)償制度，對給原土地權(quán)利人所造成的損失給予相應(yīng)的補(bǔ)償。一般來說，土地權(quán)利人可得到合理的土地征用補(bǔ)償大致包括兩部分：一是土地征用費(fèi)，相當(dāng)于征用土地的價(jià)值，是土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn);二是土地補(bǔ)償額，是對因征地而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。當(dāng)然，各國的土地征用補(bǔ)償制度不盡相同。如美國財(cái)產(chǎn)法規(guī)定不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價(jià)值;同時(shí)，還補(bǔ)償因征用而導(dǎo)致相鄰?fù)恋厮姓?、?jīng)營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。土地征用在美國被稱為“最高土地權(quán)的行使”。英國的土地征用補(bǔ)償以愿意買者與愿意賣者之市價(jià)為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，補(bǔ)償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則。德國的土地征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)為：①土地或其他標(biāo)的物損失的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為以土地或其他標(biāo)的物在征用機(jī)關(guān)裁定征用申請當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或市場價(jià)值;②營業(yè)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為在其他土地投資可獲得的同等收益;③征用標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。日本的征用損失的補(bǔ)償則是以個(gè)別支付為原則。
上述國家的土地征用補(bǔ)償規(guī)定都比較具體、清楚，土地征用補(bǔ)償是因征地而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償，是土地所有權(quán)價(jià)值的體現(xiàn)，其補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)與是否參與公益事業(yè)無關(guān)。
3、我國土地征用補(bǔ)償?shù)囊?guī)定
我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。我國這種“相應(yīng)補(bǔ)償”或“適當(dāng)補(bǔ)償”的規(guī)定，雖然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，而且比較概括，但其補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是很明顯的，那就是補(bǔ)償原土地的損失。
由此可見，土地補(bǔ)償費(fèi)是國家征用集體所有的土地時(shí)直接對土地支付的補(bǔ)償費(fèi)用，其實(shí)質(zhì)是對土地收益的補(bǔ)償，并非是對參加公益事業(yè)的補(bǔ)償。我們在進(jìn)行補(bǔ)償分配時(shí)，不能脫離土地，必須是與土地有關(guān)系的人和物。
