隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村大量勞動力進(jìn)城務(wù)工就業(yè)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡稱土地流轉(zhuǎn)）速度明顯加快。新形勢下，如何加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體系，正確研判土地流轉(zhuǎn)趨勢，放活土地經(jīng)營權(quán)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是做好當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和落實好農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的重要途徑。下面，筆者結(jié)合湖南省調(diào)研情況，談幾點意見。
一、當(dāng)前湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨勢
近年來，全省各地堅持“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”的工作思路，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)趨勢總體向好。一是流轉(zhuǎn)面積逐年增多。2013-2015年，全省耕地流轉(zhuǎn)面積分別為1379萬畝、1449萬畝、1894.04萬畝，2016年，全省流轉(zhuǎn)耕地面積2137.26萬畝，占承包總面積的41.71%，呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)面積穩(wěn)步增加的趨勢。土地流轉(zhuǎn)逐步趨向大規(guī)模流轉(zhuǎn)，向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移。2016年，流轉(zhuǎn)面積2000畝以上451宗，1000-2000畝3014宗，500-1000畝5125宗，100-500畝30475宗 。二是流轉(zhuǎn)形式日趨多樣。全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等形式，其他方式占比相對較低。2016年，轉(zhuǎn)包681.33萬畝、轉(zhuǎn)讓64.44萬畝、互換112.91萬畝、出租1018.12萬畝、股份合作154.43萬畝、其它103.27 萬畝。耕地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包和出租為主，分別占流轉(zhuǎn)耕地的31.87%和47.64%。三是流轉(zhuǎn)主體趨向多元。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐步成為土地流轉(zhuǎn)的主體。據(jù)統(tǒng)計，2016年流入農(nóng)戶的耕地有966.06萬畝，占45.2%；流入農(nóng)民專業(yè)合作社的耕地有712.93萬畝，占33.36%；流入工商企業(yè)的耕地有283.72萬畝，占13.27%；其它174.19萬畝，占8.15%。四是流轉(zhuǎn)價格同比上升。近年來，受物價因素影響，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格逐年上升。目前，全省流轉(zhuǎn)土地價格在每畝200元至800元之間不等。各地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，土地流轉(zhuǎn)價格略有區(qū)別，一般地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格平均在300元至500元之間，全省大部分縣市區(qū)屬于此種類型；處于城郊和產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)價格在每畝600元至800元之間，長沙、株州、湘潭大部分地區(qū)屬于此類情況；特別是處于旅游目的地縣市區(qū)，流轉(zhuǎn)土地價格相對較高，如韶山市、南岳區(qū)、鳳凰縣等部分村，流轉(zhuǎn)土地價格高達(dá)每畝1000元；經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，流轉(zhuǎn)土地價格偏低，每畝為100元至300元不等。因農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，土地沒人耕種的地方，為防止耕地拋荒，免費流轉(zhuǎn)的情況也一定程度存在。五是流轉(zhuǎn)體系逐步健全。目前，各縣市區(qū)基本建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)信息平臺，成立了縣級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，行政村配備了土地流轉(zhuǎn)信息員。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系進(jìn)一步健全，截止到12月底，全省有縣級土地仲裁員2645人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解員6483人，村組調(diào)解員74722人，各涉農(nóng)縣市區(qū)都成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會，1698個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了調(diào)解委員會，28460個村建立了調(diào)解小組，形成了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村“三位一體”的仲裁工作體系。
二、湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的風(fēng)險
（一）農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定風(fēng)險。土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民生存和發(fā)展的基本保障。近年我省積極開展土地確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善了農(nóng)村土地承包關(guān)系，但是土地流轉(zhuǎn)速度的加快，也給土地承包關(guān)系增加了潛在風(fēng)險。一是流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范帶來糾紛隱患。有些農(nóng)戶之間僅有口頭協(xié)議，正式書面合同簽訂的比例不高，導(dǎo)致土地租賃關(guān)系不明，土地糾紛問題頻繁發(fā)生，增加了農(nóng)村社會不穩(wěn)定因素，容易誘發(fā)社會群體性事件。2016年，全省發(fā)生土地承包經(jīng)營糾紛20525起，調(diào)處20469起，鄉(xiāng)村調(diào)解18753起，仲裁委受理糾紛1772起，調(diào)解1716起，仲裁56起。二是土地流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)滯后帶來矛盾隱患。目前，全省只有70%的縣市區(qū)建立了縣級土地流轉(zhuǎn)交易有形市場，還有30%的縣市區(qū)尚未建立，部分交易市場管理欠規(guī)范，大多數(shù)沒有規(guī)范的資料檔案室，土地流轉(zhuǎn)資料保存不全。還有一些地方土地流轉(zhuǎn)交易只是民間行為，不在交易場所交易，交易程序也有點不規(guī)范，給土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定帶來隱患。三是加劇農(nóng)村內(nèi)部階層分化。農(nóng)民流出土地后，在一定時期內(nèi)將失去基本的生產(chǎn)資料，對于股份合作方式流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民來說，有可能永遠(yuǎn)失去對土地的經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民一旦在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)無法實現(xiàn)就業(yè)，就將同時面臨失業(yè)和喪失生存保障的雙重風(fēng)險，從而產(chǎn)生農(nóng)民“貧困化”現(xiàn)象，近幾年，沿海地區(qū)大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就是最好的證明。同時，流轉(zhuǎn)大戶通過流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展以特色蔬菜、花卉等高收益作物為主的高效多功能農(nóng)業(yè)，可能會帶來高于過去幾倍甚至幾十倍的土地經(jīng)營收益，迅速走上致富的道路，從而造成農(nóng)民內(nèi)部的收入差距進(jìn)一步加大，影響農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。
（二）流出農(nóng)戶土地收益保障風(fēng)險。一是土地股權(quán)界定模糊導(dǎo)致收益分配不當(dāng)。以承包地折價參股的農(nóng)戶，入股時股權(quán)界定的時間不穩(wěn)定，就會影響折股的基期及農(nóng)戶股權(quán)數(shù)量。股權(quán)分配涉及到農(nóng)民數(shù)量變化調(diào)整等諸多因素，不少農(nóng)戶缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗，只能人云亦云，容易造成折價參股分配上不公平、不公正，土地狀況相同的情況下農(nóng)戶股份多少有別，一些原屬于國家和集體的農(nóng)地折價參股也很難處理。其它形式流轉(zhuǎn)的土地，如果僅有口頭協(xié)議，土地流轉(zhuǎn)價格模棱兩可，流入方一旦違約，流出農(nóng)戶的租金將得不到保障。二是產(chǎn)業(yè)支撐缺乏帶來收益保障風(fēng)險。從調(diào)研情況看，全省大部分地區(qū)缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，適度規(guī)模經(jīng)營缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，給土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營帶來隱患，一些地方脫離當(dāng)?shù)刈匀粭l件和發(fā)展實際，低價盲目流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致受讓方對流轉(zhuǎn)土地重短期利用、輕長期投入，如果出現(xiàn)經(jīng)營管理不善或虧損，流出農(nóng)戶收益將無法保障。三是流轉(zhuǎn)價格上升帶來收益保障風(fēng)險。隨著物價因素的上漲，土地流轉(zhuǎn)價格同比上升。如常德市鼎城區(qū)2016年流轉(zhuǎn)土地面積42.1萬畝，流轉(zhuǎn)租金由過去的100-200元/畝，增長到500-600元/畝。一些地方土地流轉(zhuǎn)價格高達(dá)800-1000元/畝，甚至更高，給流出農(nóng)戶收益帶來不可控風(fēng)險。專家強(qiáng)調(diào)，流轉(zhuǎn)價格超過500元/畝，種糧大戶將無利可圖，只有流入方經(jīng)營獲益，租金才能水漲船高，實現(xiàn)雙贏。如果管理不善，遇上自然災(zāi)害等，造成作物減產(chǎn)或虧損，就會增加承包戶風(fēng)險，甚至可能會出現(xiàn)租金得不到保障等情況。
（三）工商資本租賃土地投資風(fēng)險。一是工商資本“跑馬圈地”搶占資源風(fēng)險。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級，不少工商資本重新尋找新的商機(jī)，轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了前所未有的資金物質(zhì)支持和經(jīng)營模式創(chuàng)新，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)起到了重要的推進(jìn)作用，但工商企業(yè)低成本拿“地”，投入大量資金，待土地承包政策到期后，農(nóng)民想要回自己的土地，一般比較困難。同時，部分工商資本有可能偏離投資農(nóng)業(yè)的初衷，借農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)、綜合體建設(shè)“跑馬圈地”，囤地待價而沽，土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)歸屬問題存在隱患。二是工商資本選擇農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域前一般從事其他產(chǎn)業(yè)，多數(shù)企業(yè)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)了解不深，選擇的產(chǎn)業(yè)與其原從事的行業(yè)沒有相關(guān)性，僅是看到國家對農(nóng)業(yè)的財政扶持政策，或是基于自身個人的農(nóng)村田園情結(jié)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏全面深入的了解，缺少相應(yīng)的技術(shù)與管理人才，對風(fēng)險的防范意識不足等因素，都增加了工商資本投資農(nóng)業(yè)的盲目性與風(fēng)險性。三是工商資本租賃土地經(jīng)營風(fēng)險。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，農(nóng)業(yè)項目投資大、周期長、回報相對低的問題日益突出，單純搞農(nóng)業(yè)開發(fā)或者沒有鼓勵支持政策，對工商資本投資缺少吸引力，對加大投入也普遍存在畏難情緒。加之勞務(wù)、費用、投資成本高的原因，大多工商資本面臨后續(xù)資金周轉(zhuǎn)難的壓力。一些投資者雖然得到了政府補貼或銀行貸款，但對自身經(jīng)濟(jì)實力考慮不周, 投資回報風(fēng)險評估不足，后續(xù)經(jīng)營融資難的問題時有發(fā)生。以我省土地流轉(zhuǎn)較好的沅陵為例，全縣流轉(zhuǎn)規(guī)模1500畝土地以上的經(jīng)營主體，40%有融資需求，20%以上存在融資難的問題，從而出現(xiàn)了農(nóng)民土地租金支付困難的情況,導(dǎo)致本由企業(yè)承擔(dān)的市場管理風(fēng)險,最終轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。
（四）非糧現(xiàn)象引發(fā)主糧保障風(fēng)險。推動土地流轉(zhuǎn)后片面追求種養(yǎng)高效益，會在一定程度上影響我國水稻、小麥等主要糧食的生產(chǎn)安全。一是逐利行為導(dǎo)致主糧產(chǎn)量下降。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)按契約組建，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)經(jīng)營的逐利性會影響國家的糧食安全。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營后，有些企業(yè)基于生產(chǎn)效益的考慮，可能會放棄水稻、小麥等糧食作物的生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而從事水產(chǎn)養(yǎng)殖、水果蔬菜、苗木花卉等經(jīng)濟(jì)作物的種植，擠占種糧面積，導(dǎo)致主糧產(chǎn)量下降，影響國家糧食安全。二是種糧利潤下降導(dǎo)致主糧種植面積減少。由于糧食價格過低，我省土地流轉(zhuǎn)價格相對較高，如果流入方選擇種糧，以水稻種植兩季畝產(chǎn)1600斤，按2016年秈稻國家1.35元/斤最低收購價計算，每畝收入才2160元，除去人工、成本、生產(chǎn)資源等因素，種糧利潤很少甚至虧本，因此，大多數(shù)流轉(zhuǎn)大戶選擇種植效益更高的其他經(jīng)濟(jì)作物或水產(chǎn)養(yǎng)殖，致使主糧種植面積大幅下降。
三、對策與建議
（一）做好確權(quán)登記頒證，防范社會穩(wěn)定風(fēng)險。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實質(zhì)是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在不同主體之間的交易，做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，就是降低了農(nóng)民風(fēng)險。一是進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。貫徹落實中辦、國辦《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（中辦發(fā)【2016】67號），制定出臺我省農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法的實施意見。充分利用現(xiàn)有確權(quán)登記成果，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包管理體系，真正把全省農(nóng)村承包地塊面積、合同、權(quán)屬證書全面落實到戶，實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)屬證書標(biāo)準(zhǔn)化、土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度化、土地承包管理信息化，努力夯實農(nóng)村土地承包關(guān)系。二是嚴(yán)格承包地確權(quán)頒證工作程序。嚴(yán)格調(diào)查摸底、核查實測、公示審核、建立登記簿、頒發(fā)證書等工作程序，全面推進(jìn)承包地確權(quán)工作，確保地塊信息精準(zhǔn)明確，權(quán)屬登記客觀公正。防止因承包地確權(quán)登記頒證滯后，未確權(quán)先行流轉(zhuǎn)引發(fā)的土地矛盾糾紛。三是妥善解決承包地確權(quán)引發(fā)的糾紛。建立民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機(jī)制。對有據(jù)可依的矛盾問題依法依規(guī)調(diào)解處理，對沒有明確依據(jù)的問題參照相關(guān)法律法規(guī)和政策精神，秉持“尊重歷史、面對現(xiàn)實、平等協(xié)商”的原則妥善解決，確保確權(quán)登記工作平穩(wěn)有序開展，防范因確權(quán)工作引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險。
（二）規(guī)范流轉(zhuǎn)程序管理，防范無序流轉(zhuǎn)風(fēng)險。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)交易行為，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。一是合理確定土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。國外土地經(jīng)營的經(jīng)驗表明，土地經(jīng)營規(guī)模必須適度。過分的土地集中，過大的生產(chǎn)規(guī)模，容易產(chǎn)生“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象。各地要根據(jù)區(qū)域特征、土地條件、作物品種、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等，研究確定本地土地規(guī)模經(jīng)營適度標(biāo)準(zhǔn)，一般以一年務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于城市務(wù)工收入的土地經(jīng)營規(guī)模為宜。不能片面求快、求大，不能強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，人為壘大戶，人為設(shè)置進(jìn)度指標(biāo)。二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理。使用統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，明確土地流轉(zhuǎn)雙方的信息、流轉(zhuǎn)土地情況、流轉(zhuǎn)形式、期限、流轉(zhuǎn)價格及流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和義務(wù)等，進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂。三是構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。健全完善縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級流轉(zhuǎn)服務(wù)與管理網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮各級土地流轉(zhuǎn)交易平臺的功能和作用，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、價格評估、合同鑒證等服務(wù)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個步驟和程序進(jìn)行規(guī)范。
（三）加快服務(wù)體系建設(shè)，防范流轉(zhuǎn)糾紛風(fēng)險。一是加快土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)。推動建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易市場，探索建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)公開市場和信息平臺，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，成立“土地托管中心”、“土地托管站”等機(jī)構(gòu)，從事介紹流轉(zhuǎn)對象，幫助審查接包方資格，提供有關(guān)業(yè)務(wù)咨詢等，切實維護(hù)土地所有者、承包者、經(jīng)營者三方的合法權(quán)益。二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。依托農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，構(gòu)建流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，及時收集發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，暢通流轉(zhuǎn)渠道。三是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測試點，積極探索土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。?qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，穩(wěn)定和加強(qiáng)仲裁員隊伍管理，妥善調(diào)處土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛。
（四）加強(qiáng)工商資本監(jiān)管，防范規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險。一是建立工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域服務(wù)制度。建立投資清單制度。結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展情況，編制工商資本投資規(guī)劃、投資指南等，引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，如發(fā)展裝備農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村旅游業(yè)等新型業(yè)態(tài)。建立資本準(zhǔn)入制度。要根據(jù)企業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營能力、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模等實行審核準(zhǔn)入制度，對長時間、大面積租賃農(nóng)地要有明確上限控制，實行分級備案。建立咨詢服務(wù)制度。加強(qiáng)投資建設(shè)的咨詢指導(dǎo)服務(wù)工作，結(jié)合現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展實施方案，積極引導(dǎo)扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，營造優(yōu)良發(fā)展環(huán)境。二是建立工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域監(jiān)管制度。強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)管，定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途及風(fēng)險防范能力等開展監(jiān)督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，細(xì)化農(nóng)地用途甄別標(biāo)準(zhǔn)，及時查處糾正浪費農(nóng)地資源、改變農(nóng)地用途等違法違規(guī)行為。統(tǒng)籌建設(shè)用地，結(jié)合城市周邊設(shè)施農(nóng)業(yè)、園藝產(chǎn)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，適當(dāng)放寬設(shè)施農(nóng)業(yè)用途標(biāo)準(zhǔn)，或者調(diào)劑部分用地指標(biāo)，用于支持工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域發(fā)展。三是鼓勵工商資本與農(nóng)民新型經(jīng)營主體開展合作經(jīng)營。通過確定農(nóng)企合作準(zhǔn)則、利益分配原則、合理調(diào)整相關(guān)稅率等辦法鼓勵企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民經(jīng)營組織或農(nóng)戶建立土地入股分紅等更緊密的利益分配合作經(jīng)營模式，對農(nóng)民形成帶動而非擠出效應(yīng)；加強(qiáng)糾紛調(diào)處，建立風(fēng)險保障金制度，防止損害農(nóng)民土地權(quán)益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善而遭受損失。
（五）嚴(yán)格流轉(zhuǎn)用途管制，防范糧食安全風(fēng)險。加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)土地的用途管制，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一是制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)各地主體功能區(qū)分及資源環(huán)境條件制定農(nóng)地利用規(guī)劃和農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照“農(nóng)地農(nóng)用，產(chǎn)業(yè)集中”的原則，制定引導(dǎo)農(nóng)地向當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃。二是探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范和有償退出機(jī)制。隨著土地流轉(zhuǎn)率提高，經(jīng)營風(fēng)險將危及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定，要探索對流入方“先交租金，后種地”的風(fēng)險防控措施，逐步建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控機(jī)制，加強(qiáng)流入方的事后監(jiān)管，嚴(yán)防流轉(zhuǎn)土地用途發(fā)生改變和流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營風(fēng)險。對因經(jīng)營不善或自然風(fēng)險、市場風(fēng)險導(dǎo)致流入方生產(chǎn)經(jīng)營無法繼續(xù)進(jìn)行的，要實行退出機(jī)制，切實保護(hù)農(nóng)民利益。三是建立土地流轉(zhuǎn)激勵制度。制定土地流轉(zhuǎn)激勵措施，對土地流轉(zhuǎn)后的“非農(nóng)化”和“非糧化”問題給予處罰；對做得比較好的規(guī)模經(jīng)營主體，分別在財政、金融、基礎(chǔ)設(shè)施等方面給予政策支持。推行村級組建土地合作社，制定出臺土地流轉(zhuǎn)獎補辦法，完善種糧獎補措施，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，確保主糧保障安全。
土地流轉(zhuǎn)是一個自然的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展過程，與農(nóng)業(yè)發(fā)展要求、農(nóng)村環(huán)境變化、農(nóng)民對土地的認(rèn)識程度密切相關(guān)。工作中，既要堅定方向、積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，既要搞好引導(dǎo)、政策鼓勵，又要加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范運行，既要促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，又要保障糧食安全、農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)村穩(wěn)定，努力建立和完善土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，使土地流轉(zhuǎn)真正成為激活“三農(nóng)”工作的動力源。
