來源：環(huán)球財經(jīng)
國研中心國際技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所客座研究員 潘亮
十八屆三中全會后，筆者有幸旁聽了一個民間智庫的內(nèi)部討論會，會上一名經(jīng)濟(jì)學(xué)家（中國經(jīng)濟(jì)50人論壇成員之一）提到，在中國經(jīng)濟(jì)50人論壇上，企業(yè)家們普遍關(guān)心這樣一個問題：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》涉及了11個方面的重大問題和重大舉措，涵蓋15個領(lǐng)域，共16項，60條。這60條改革的具體措施，哪個先出臺，哪個后出臺？哪個影響大，哪個影響小？這名經(jīng)濟(jì)學(xué)家風(fēng)趣地說：“如果讓我排序，最容易改的那就是放開二胎、解除勞教。最難改的可能就是土地問題，因為這個事情非常復(fù)雜。”
的確，十八屆三中全會共提出了經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制、黨的建設(shè)制度六大改革。在很多有識之士看來，這些改革中，牽涉利益最廣泛、對社會經(jīng)濟(jì)影響最深遠(yuǎn)、最容易被誤讀也最具爭議的，可能非土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革（以下簡稱“土地流轉(zhuǎn)”）莫屬。
自從實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期都是單門獨戶地進(jìn)行，勞動生產(chǎn)率很難進(jìn)一步提高。而且由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模過小，農(nóng)民無論是在生產(chǎn)的上游市場還是在農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)銷售的下游市場，都無法與高度集約化、規(guī)?；馁Y本進(jìn)行博弈。盡管國家出臺了很多惠農(nóng)政策，最終的實惠卻往往在農(nóng)民與資本的市場博弈中，被資本主導(dǎo)的各種中間環(huán)節(jié)攫取。所以我們經(jīng)常會看到，一邊城市里菜價不斷上漲，而另一邊農(nóng)民種植的蔬菜卻只能爛在地里的新聞。由于農(nóng)民無法從種地中賺錢，所以很多人干脆選擇將土地撂荒而進(jìn)城打工，這不僅浪費了寶貴的土地資源，還會嚴(yán)重威脅國家的糧食安全。所以，土地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)應(yīng)是為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化、規(guī)?；同F(xiàn)代化，提高勞動生產(chǎn)效率，并且增加農(nóng)民在市場博弈中的話語權(quán)，切實保障農(nóng)民增收。
須抑私人工商資本參與土地流轉(zhuǎn)之弊
但在具體實施過程中，由于《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的部分條文含義過于籠統(tǒng)，且會受到利益集團(tuán)的非合作博弈，改革實踐的客觀結(jié)果很可能偏離政策目標(biāo)，甚至背道而馳。
首先，鼓勵私人工商資本參與土地流轉(zhuǎn)，在實施中可能會造成事實上的土地兼并，甚至是變相的土地私有化。土地所有權(quán)是由占有、使用、收益和處分四項權(quán)能共同組成的，所謂的土地承包經(jīng)營權(quán)實際上包含了占有、使用和收益三項權(quán)能，是一種模糊了邊界的所有權(quán)。一旦農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓方式向工商資本流轉(zhuǎn)了承包經(jīng)營權(quán)，也就意味著其失去了對土地的占有、使用和土地產(chǎn)出的收益權(quán)，喪失了在農(nóng)村生活的基礎(chǔ)。雖然可以通過轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)獲取一筆現(xiàn)金，可是這筆錢一旦被住房、教育、醫(yī)療等支出耗光，且又無法在城市就業(yè)，將土地轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)民要么成為失地流民，要么只能通過雇傭關(guān)系以農(nóng)業(yè)工人的形式，重新回到原本的土地上，這就是土地兼并（歷史上土地兼并的后果均是大量自耕農(nóng)變?yōu)榱髅窕虻柁r(nóng)）。
此時，社會主義土地公有制的最后一道屏障就是對土地的處分權(quán)。土地處分權(quán)集中體現(xiàn)在國家土地利用總體規(guī)劃上。私人工商資本兼并土地后，為了使手中的經(jīng)營權(quán)增值，必然會尋求突破土地規(guī)劃，變更土地流轉(zhuǎn)用途，近幾年大量小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)就是例子。如果有一天法律對突破土地利用規(guī)劃的行為予以合法化，這就是徹底的土地私有化。
其次，鼓勵工商資本參與土地流轉(zhuǎn)，在實施中可能會出現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)外流的現(xiàn)象。當(dāng)前，我們在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時，還在積極推進(jìn)利率市場化和人民幣可自由兌換的改革，當(dāng)這三項改革措施同步進(jìn)行時，多項政策影響力相互交織在一起，共同發(fā)揮作用所產(chǎn)生的風(fēng)險最容易被人忽略。就好比中藥，任何一味單獨的中藥都有治病救人的功效，但是幾種中藥混合在一起，如果藥性不合，不僅不能治病，甚至可能會加重病情。
具體言之，土地承包經(jīng)營權(quán)入市交易本質(zhì)上是一種資產(chǎn)交易，特殊之處在于這種資產(chǎn)只是部分而非完整的土地所有權(quán)。眾所周知，資產(chǎn)價格與利率成反比，利率上升會使資產(chǎn)價格下跌。利率市場化改革恰恰會推高利率預(yù)期，從世界各國利率市場化改革的實踐中可以看到，在利率放開的最初3-5年里，都普遍出現(xiàn)一個存貸款利率大幅雙升的特殊階段，大部分上升至10%-20%的區(qū)間，部分國家甚至上升到70%以上；在3-5年后，存貸款利率才會逐漸回落到較低水平（參見《環(huán)球財經(jīng)》2014年1、2月合刊“利率改革是未來金融改革的核心”一文）。此時將土地產(chǎn)權(quán)大規(guī)模推向市場，無疑是人為壓低土地承包經(jīng)營權(quán)的交易價格，使農(nóng)民在土地初次流轉(zhuǎn)中只能“賤賣”承包經(jīng)營權(quán)。
同時，由于超額外匯儲備導(dǎo)致人民幣基礎(chǔ)貨幣投放被動增加，迫使央行只能維持偏緊的貨幣政策。在利率高企，全社會資金鏈緊繃的情況下，國內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的個人、組織或企業(yè)可能很難投入大量資金大規(guī)模“收購”土地承包經(jīng)營權(quán)。此時人民幣實現(xiàn)可自由兌換，將有大量境外資本涌入，由于其低廉的資金成本，國內(nèi)工商資本在土地流轉(zhuǎn)上，很難與擁有國際融資渠道的國際糧商或其國內(nèi)代理人競爭，相當(dāng)一部分土地承包經(jīng)營權(quán)很可能會以土地信托的方式最終落入國際金融資本和以美國ADM、邦吉、嘉吉和法國路易達(dá)孚（俗稱“ABCD”）為首的美、歐、日等跨國糧商及其國內(nèi)代理人之手。
大規(guī)模的土地兼并或私有化，甚至是土地承包經(jīng)營權(quán)外流，將對中國社會產(chǎn)生巨大的傷害。
須守農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位
當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的主要矛盾是生產(chǎn)過剩，即社會總供給顯著大于社會總需求。這是由1997年的產(chǎn)權(quán)制度改革后，中國社會分配制度的親資本性驟增，城（資本）鄉(xiāng)（勞動者）收入差距迅速拉大，社會貧富差距日益懸殊（見圖一）造成的。生產(chǎn)過剩曾是西方主要資本主義國家工業(yè)化時期固有的內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)矛盾，也是其周期性爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的根源。歷史經(jīng)驗顯示，從生產(chǎn)過剩到爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)是一個量變到質(zhì)變的過程，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的本質(zhì)就是生產(chǎn)過剩。（參見《環(huán)球財經(jīng)》2014年1、2月合刊“當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的主要矛盾是生產(chǎn)過剩”一文）
要防止生產(chǎn)過剩演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)，化解之道是要擴(kuò)大社會有效需求，鑒于2007年美國次貸引發(fā)的全球金融危機(jī)逐漸呈現(xiàn)長期化的趨勢，中國的外需很有可能在未來五到十年持續(xù)低迷。因此，解決中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)問題只能倚仗中國國內(nèi)的消費和投資需求。由于投資需求最終是由消費需求消化，所以要實現(xiàn)中國內(nèi)需的良性擴(kuò)張，擴(kuò)大消費需求是首當(dāng)其沖的要務(wù)。而擴(kuò)大消費需求就必須扭轉(zhuǎn)中國社會分配體制的過度親資本性，切實增加普通勞動者在初次分配中的權(quán)重。作為中國社會財富的基礎(chǔ)，如果土地大規(guī)模的兼并、私有化，甚至是經(jīng)營權(quán)外流，無疑將加劇社會財富進(jìn)一步向少數(shù)人集中，收入差距將進(jìn)一步拉大，中國爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)也就無法避免。
土地兼并、私有化甚至是經(jīng)營權(quán)外流還有可能會打破家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)性地位。由于農(nóng)業(yè)天然具有高風(fēng)險性，因此最積極也最有資本參與土地流轉(zhuǎn)的大多是在農(nóng)產(chǎn)品加工和流通環(huán)節(jié)處于強(qiáng)勢地位的企業(yè)。這些企業(yè)要么有品牌，要么有銷售渠道。一旦土地集中流轉(zhuǎn)到這些企業(yè)手中，而在城市找不到工作的農(nóng)民又通過雇傭關(guān)系以農(nóng)業(yè)工人的形式回到土地上耕種，這就成為了企業(yè)農(nóng)場。如果企業(yè)經(jīng)營沖垮了家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)性地位，還將引起以下一系列不良后果：
與工業(yè)生產(chǎn)不同，農(nóng)業(yè)是一個非標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)體系，監(jiān)督成本極高，因此企業(yè)化方式經(jīng)營農(nóng)業(yè)，會使勞動生產(chǎn)效率大幅下滑，生產(chǎn)成本大幅上升。這是農(nóng)業(yè)不適合搞企業(yè)化經(jīng)營的根本原因，也是全球公認(rèn)的事實（詳見本刊1、2月合刊《戰(zhàn)略2014》中《農(nóng)業(yè)改革須以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)》一文）。為了追求利潤最大化，一方面企業(yè)會抬高農(nóng)產(chǎn)品價格，以漲價的方式彌補(bǔ)成本的上升，這就會造成內(nèi)生性通脹；另一方面，企業(yè)有非常強(qiáng)的利益驅(qū)動使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)，以科技手段降低監(jiān)督成本，提高勞動生產(chǎn)效率，因為轉(zhuǎn)基因技術(shù)可以從根本上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化程度，而這可能會導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因走私的猖獗（筆者不反對轉(zhuǎn)基因，反而認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研發(fā)。轉(zhuǎn)基因技術(shù)的應(yīng)用和推廣，都應(yīng)由政府主導(dǎo)，在嚴(yán)格管控下展開。但轉(zhuǎn)基因走私將可能嚴(yán)重沖垮我們的技術(shù)防線，最后導(dǎo)致不良后果）。
企業(yè)化方式經(jīng)營農(nóng)業(yè)還將強(qiáng)化土地非糧化甚至是非農(nóng)化的不良趨勢。企業(yè)通過流轉(zhuǎn)取得土地承包經(jīng)營權(quán)后，為了使手中的經(jīng)營權(quán)增值，在追求利益最大化的驅(qū)動下，有極強(qiáng)的利益驅(qū)動，與基層政府串謀，尋求改變土地流轉(zhuǎn)用途，將土地用于比種糧經(jīng)濟(jì)價值更高的農(nóng)業(yè)、工商業(yè)項目。比如將原本種糧的土地改種水果、蔬菜，更有甚者以生態(tài)農(nóng)業(yè)為名搞旅游、蓋賓館等商業(yè)建筑。最過分的就是將農(nóng)地搞房地產(chǎn)開發(fā)，興建大量小產(chǎn)權(quán)房。很多人對這些現(xiàn)象可能早已耳聞目睹，據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在工商企業(yè)到農(nóng)村參與土地流轉(zhuǎn)之后，獲得的土地中仍然被用于進(jìn)行糧食生產(chǎn)的連10%都不到，這一嚴(yán)重危害國家糧食安全的苗頭已經(jīng)開始凸顯。
其實，政府已經(jīng)部分意識到了上述風(fēng)險，所以在土地流轉(zhuǎn)政策上，提出鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導(dǎo)私人工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位。國務(wù)院有關(guān)部門也正在制定私人工商資本、工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地的準(zhǔn)入和監(jiān)管的制度規(guī)定。但是，政策的落實僅靠行政力量的管理和監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，最關(guān)鍵還是要在政策設(shè)計上，以經(jīng)濟(jì)學(xué)的手段通過機(jī)制設(shè)計（Mechnism Design）消除驅(qū)動工商資本對土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行惡性博弈的利益根源。
須防土地流轉(zhuǎn)用途之變
既然土地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)是為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；⒓s化和現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)用地最終要流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)用途上，所以農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)價格應(yīng)當(dāng)以在土地上進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的產(chǎn)出收益作為價值基礎(chǔ)。雖然有技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模效應(yīng)，但考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長和豐歉年循環(huán)的特點，同樣的土地在相當(dāng)?shù)臅r間范圍內(nèi)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的產(chǎn)出收益不太可能大幅增長，因此土地流轉(zhuǎn)價格也不應(yīng)出現(xiàn)大幅飆升。
如果土地二次、三次流轉(zhuǎn)價格是初次流轉(zhuǎn)價格的幾倍甚至十幾倍，這說明土地最終的流轉(zhuǎn)用途很有可能是比農(nóng)業(yè)活動收益高得多的其他工商業(yè)活動，甚至成為了金融投資、投機(jī)活動的基礎(chǔ)資產(chǎn)。這也正是國內(nèi)外金融資本利益集團(tuán)對土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行非合作博弈的利益驅(qū)動所在。因此，土地流轉(zhuǎn)改革中一定要有抑制流轉(zhuǎn)價格暴漲的配套措施，比如當(dāng)土地二次流轉(zhuǎn)價格超過初次流轉(zhuǎn)價格一定幅度，超額部分可以考慮征收高額的土地流轉(zhuǎn)交易稅，土地流轉(zhuǎn)交易稅直接劃轉(zhuǎn)到土地承包者所在的農(nóng)村集體的新農(nóng)合醫(yī)保賬戶和其他社保賬戶。之后的三次流轉(zhuǎn)、四次流轉(zhuǎn)均以此類推，且流轉(zhuǎn)次數(shù)越多，土地流轉(zhuǎn)交易稅的稅率越高。這個思路與上市國企將部分股權(quán)劃轉(zhuǎn)給社?；鸬乃悸奉愃啤?/p>
其次，在土地所有權(quán)的四項權(quán)能中，須明確土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)出的只能是占有、使用和部分而非全部的收益權(quán)能。如果土地承包者的收益權(quán)被全部流轉(zhuǎn)出去，就會造成事實上的土地兼并，如果再連處分權(quán)也流轉(zhuǎn)出去，那就是徹底的土地私有化，這就犯了顛覆性錯誤。所以，土地流轉(zhuǎn)的改革措施中應(yīng)該明確規(guī)定，土地經(jīng)營者除了以市場價格從土地承包者手中取得土地的占有、使用權(quán)外，還要從后續(xù)經(jīng)營活動的收益中提取一定比例返還給土地承包者，形式上既可以現(xiàn)金分紅的形式直接返還給土地承包者個人，也可以轉(zhuǎn)入土地承包者所在的農(nóng)村集體的新農(nóng)和醫(yī)保賬戶和其它社保賬戶。
再次，要對土地流轉(zhuǎn)過程中的非農(nóng)化和非糧化設(shè)定一個明確的數(shù)據(jù)指標(biāo)，作為政績考核的重要因素，如果非農(nóng)化和非糧化超過一定比率，官員的考核和升遷就要受影響。
最后，要加強(qiáng)對農(nóng)村經(jīng)營模式創(chuàng)新的理論研究和實踐探索。不可否認(rèn)，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化是以生產(chǎn)的集約化和規(guī)?；癁榍疤?，但生產(chǎn)的集約化和規(guī)?；瘏s并不必然以土地產(chǎn)權(quán)的集中為前提。在現(xiàn)實中，以農(nóng)業(yè)合作社為紐帶，完全可以在土地不向私人流轉(zhuǎn)的前提下實現(xiàn)生產(chǎn)的集約化和規(guī)?；?，但這必須要求基層政權(quán)承擔(dān)大量的組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。通過集中土地產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)生產(chǎn)的規(guī)模化和集約化，實際上只是基層政權(quán)“怠政”的結(jié)果（基層政權(quán)的怠政源于對基層官員的考核和選拔體制），并非是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路和最佳選擇。
縱觀歷史，中國歷代王朝都是在恢復(fù)自耕農(nóng)耕者有其田的理想之下而開創(chuàng)的，而“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的土地兼并則是各個王朝末期的普遍現(xiàn)象。雖然當(dāng)前中國正處于工業(yè)化進(jìn)程當(dāng)中，但由于我們的城市化進(jìn)程大大落后于工業(yè)化進(jìn)程，在城市中有龐大的離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城的農(nóng)民工群體。在城市還不能完全容納這一群體的時候，土地兼并使自耕農(nóng)失地導(dǎo)致政權(quán)更迭這一古老的政治規(guī)律仍將發(fā)揮作用。
