來源：上海證券報
城鎮(zhèn)化用地制度改革的主要方向并不是在如何大幅度增加城郊失地農民的收益（他們合法權益當然應當受到保護），而是如何保障占總人口比例更大得多的進城農民和其他移居就業(yè)者的安居權利。
借鑒東亞模式成功現(xiàn)代化城市化的經(jīng)驗，中國城鎮(zhèn)化用地制度改革最需要的并非是從政府盡攬賣地收入的這一極端，走到城郊農民和開發(fā)商坐享土地收益的另一極端，而是要以低成本安置移居就業(yè)人口為重心，實行用地成本公開透明、財務平衡的新體制，使政府既從債務泥潭也從利益糾葛中解脫出來。
如果農民這種抓住市場需求的逐利行為可以允許并得到鼓勵，那規(guī)劃事實上就會不復存在，從而出現(xiàn)公地悲劇。因此，所謂自主城鎮(zhèn)化不存在，只能是全國廣大農民和公民利益均沾的統(tǒng)籌。
焦點分歧之四：
什么是我國城鎮(zhèn)化用地制度的主要問題
這些年來我國城鎮(zhèn)化擴張、土地改變用途和規(guī)劃走的是政府主導的土地財政道路，即政府統(tǒng)一向農民征地和在城市收儲工業(yè)企業(yè)土地，然后用土地質押貸款并推出商住用地拍賣，獲取資金用以城市建設和補貼工業(yè)用地推動招商引資等。這種土地財政模式在長期內被認為是低成本推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的有效途徑，因而成為城鎮(zhèn)化用地的主導形式。近年來，隨著農民權益訴求上升、社會輿論支持、征地摩擦沖突不斷，各地政府為了維穩(wěn)被迫不斷提高征地補償。這樣，越來越大的建設攤子和攀升的土地補償成本使一些地方政府陷入了嚴重的債務危機。同時，依靠賣地和土地抵押的發(fā)展模式使地方政府不斷加深了對高地價從而高房價的依賴，房地產(chǎn)市場在一定程度上綁架了國民經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟政策，孕育著中國經(jīng)濟和金融不斷增大的風險。
對于現(xiàn)行土地財政模式，應當說社會各界雖出發(fā)點各異但普遍持強烈的批評態(tài)度。主流的意見認為，土地財政的主要問題是政府壟斷了土地供應，并拿走了土地增值收益的大頭，對失地農民利益保護嚴重不足。因此改革的方向是除了最必要的公益用地之外，政府退出征地，讓農民成為受益主體和市場決定土地供應。政府至多是做好規(guī)劃并監(jiān)督執(zhí)行就行了。這個意見迄今并沒有被政府接受，應當說首先是經(jīng)濟原因。因為如果政府放棄土地收入，還要再花大錢進行公益土地征收，投巨資搞基礎設施建設，那政府的財政缺口和負擔就更會成天文數(shù)字。這靠今后新增稅收來彌補并不現(xiàn)實，靠政府更多發(fā)債也只會拖延而不是解決問題。不過，政府盡管可以頂住批評，堅守土地財政，然而在商住用地公開拍賣收取的土地出讓金與征地成本存在巨大差額的情況下（這被形象地描繪為“拉走一頭牛，補農民一只雞”），土地財政的實行不能不遭遇極大阻力和沖突，從而迫使政策在社會普遍的道義譴責中不斷退卻和讓步。這次十八屆三中全會的決定在這方面的主要內容，就是增加失地農民補償和通過允許集體經(jīng)營性建設用地入市來縮小征地范圍。顯然，增加征地補償?shù)某杀局С龊涂s小征地范圍減少收入，會從收支兩方面進一步增加地方政府的財政負擔壓力。這固然體現(xiàn)了中央政府改革的決心，但在土地財政基本維持的大格局下，可以預見它既不能真正解決征地過程中的利益沖突與房地產(chǎn)市場對政策的綁架，也不能消除各方面的批評，還縮小了我們處理人口城市化各種更大問題的政策選擇空間。
那么，為什么政府在土地財政問題上陷入了四面楚歌、進退兩難的尷尬境地？特別是如果政府確實在拍賣土地上賺了大錢，為什么各地政府又都普遍陷入了嚴重的債務危機？政府后撤、農民自主是城市化用地的成功道路嗎？要回答這些問題，首先要搞清我國城鎮(zhèn)化用地制度的主要問題究竟是什么。
從比較的角度看，我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化用地模式的主要問題并非是政府壟斷。因為在當今世界普遍實行的土地用途和規(guī)劃管治下，發(fā)達國家的建設用地供給也不是市場而是由立法和行政當局的規(guī)劃和許可決定，成功現(xiàn)代化的日本、韓國、新加坡、我國臺灣在高速城市化階段建設用地供應也都是政府壟斷的，而城市化現(xiàn)代化發(fā)展受阻的多數(shù)東南亞國家倒普遍是政府缺位、地主豪強控盤；也并非是政府拿走土地增值的大頭，因為與日韓新和我國臺灣一樣，這些土地增值主要用于了基礎設施建設即土地開發(fā)本身；甚至也并非農民利益普遍受損，因為在確有大量遠郊區(qū)農民利益嚴重受損的同時，城郊和城中村的很多人相反都因土地致富。
因此，與很多人簡單推斷的不同，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展用地模式的真正問題在于，與日韓和我國臺灣城市化過程中大部分農民自由遷徙進城、土地制度分配優(yōu)先考慮進城農民和移民的安居不同，也與新加坡、我國香港這兩個城市經(jīng)濟體政府為廣大中下層居民普遍提供保障房不同，我們的特色恰恰是土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化脫節(jié)，城市化發(fā)展和土地利益分配中基本不考慮進城農民和移居就業(yè)者這個城市化的主力軍。舊城區(qū)、城鄉(xiāng)結合部和棚戶區(qū)改造也不是安置而是趕走移居者。進城農民工普遍居無定所、妻離子別，老小在家鄉(xiāng)留守。離鄉(xiāng)不離土的半吊子城市化成為經(jīng)濟發(fā)展、人力資本積累和農業(yè)現(xiàn)代化的主要瓶頸，也成為社會穩(wěn)定的主要威脅。因此，如果將城市化快速轉型期人口轉移的主體納入視野，那么，城鎮(zhèn)化用地制度改革的主要方向并不是在如何大幅度增加城郊失地農民的收益（他們合法權益當然應當受到保護），而是如何保障占總人口比例更大得多的進城農民和其他移居就業(yè)者的安居權利。
我國城鎮(zhèn)化用地制度的第二個主要問題是政府的裁判員與運動員身份不分，將規(guī)劃權包括規(guī)劃變更權和土地變性收益權混在一起，土地收益與土地自身的必要基礎投入支出賬目不獨立，賣地收入在形式上完全進了政府的口袋。因此政府自己在瓜田李下，缺乏執(zhí)法的獨立性和公正性。在這種情況下，盡管政府在土地基礎設施建設以及公益、綠化用地等方面投入很大，但人們只是看到了政府公開拍賣的那部分商住用地的暴利所得。這樣，即便地方政府因城市化發(fā)展負債再多，并得不到社會的同情支持，相反被認為是掠奪了土地收益大頭在自肥和搞政績工程。與此同時，依賴土地升值為進一步發(fā)展籌措資金和還債還息，政府客觀上又成為地價及房價不斷攀升的推手。這樣，土地財政就從最初為了降低工業(yè)化城市化成本的制度安排走向自己的反面。日韓與我國臺灣的城市化用地則與我們明顯不同，日本和韓國都是用國家設立的公益性的公團和公社去從事基礎的一級土地開發(fā)，用基礎地價提供國民住宅用地，這些機構本身并不盈利，而政府的利益絕不沾邊。與我們很多地方靠賣地收入蓋起了政府自己豪華的樓堂館所不同，他們政府本身用地也要支付包含了土地和基礎設施費用的全成本去購買。我國臺灣地區(qū)雖然政府直接征地從事城市化建設，但每一區(qū)域的土地開發(fā)均實行財務平衡方針，政府并不從中獲利。這樣的制度安排就使政府處于一個具有社會公信力的執(zhí)法地位，可以為社會整體利益，特別是城市化轉型期遷徙務工落戶的農民和其他移居人口，有力調節(jié)各既得利益集團的不當?shù)美?，降低城市化成本。因此，借鑒東亞模式成功現(xiàn)代化城市化的經(jīng)驗，中國城鎮(zhèn)化用地制度改革最需要的并非是從政府盡攬賣地收入的這一極端，走到城郊農民和開發(fā)商坐享土地收益的另一極端，而是要以低成本安置移居就業(yè)人口為重心，實行用地成本公開透明、財務平衡的新體制，使政府既從債務泥潭也從利益糾葛中解脫出來。
最后，我國城鎮(zhèn)化用地制度第三個主要問題是偏重于失地農民的一次性貨幣補償而不考慮對其長期生計影響。由于在一次性貨幣補償中所謂土地增值分享沒有也不可能有客觀標準，除非將賣地收入全部返還農民（這并不可能，因為還要攤銷公益用地和大量基礎設施投入的成本），這樣一次性貨幣補償無論多高，并不能使失地者都滿意，這就必然助推土地補償從而使城鎮(zhèn)化用地的成本不斷攀升。實際上，在許多村莊的征地沖突中，我們看到農民并非漫天要價，只是希望他們習慣的生產(chǎn)生活方式不被改變，或在必須改變時，他們的長期生計有保證和改善。所以我們看到，在日韓和我國臺灣城市化的用地模式中，并沒有多少一次性補償（在東亞乃至西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家，不動產(chǎn)征收若采用和接受貨幣補償方式將被視為自愿出售而要交納資本利得稅，而保留或購買為同類資產(chǎn)則可遞延交稅），主要是采取考慮農民長期生計的留地安置開發(fā)的方式。在日韓和我國臺灣城市化用地至今還在采用的“替地”模式中，需要征用一塊農地時，往往調劑另一塊農地去補償給農民，稱為“替地”以保證農民繼續(xù)務農。在這種用地方式中，農民可以說與城市化的土地增值毫無關系，但這并不被認為是侵害，相反被認為是真正保護了農民利益。因此，與缺乏客觀標準的所謂土地增值分享相比，在城市化用地中用留地或替地安置的方式保證農民短期生活有改善、長期生計有保障是更明確、更具操作性的尺度，可以顯著減少紛爭和降低移居就業(yè)者的城市化安居成本，而最不可取的反而是像今天這樣，既堅持政府自由裁量權最大的土地財政不放，又在各種壓力下被迫不斷提高城郊失地農民的一次性貨幣補償，結果是財政債務負擔和房價地價等城鎮(zhèn)化、市民化成本循環(huán)飆升。這樣，中國城鎮(zhèn)化的道路就會越走越艱難。
焦點分歧之五：
農民能否在自己土地上自主城鎮(zhèn)化
很多人對政府主導的城鎮(zhèn)化抱有警惕，推崇市場導向的、農民自主的城鎮(zhèn)化。從一定角度上說也不無道理。城鎮(zhèn)化就是農民進城，當然要農民自主，主觀造城而無人進來，或農民想進的城又不讓進，顯然都不是市場導向。因此，農民自主首先是進城農民自主，其核心就是人的自由遷徙，是戶籍制度改革。所以，國外的農民自主城市化都是進城農民自主占地落戶。在這里最錯誤的，就是把人的遷徙自由這個城鎮(zhèn)化的核心偷換為本地農民土地的開發(fā)自由。試想，如果各地農民都用自己的土地來個自主城鎮(zhèn)化的嘗試，就會造成土地資源極大浪費，生態(tài)環(huán)境極大破壞。所以，法治國家都有用途和規(guī)劃管治。那么，在符合或按照政府規(guī)劃，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內，是否可以由農民自主城鎮(zhèn)化呢？這是一個有意思的問題，值得辨析清楚。
在這方面，天則所課題組援引了江蘇華西村，國務院發(fā)展研究中心課題組推薦了北京近郊的幾個典型，其中最突出的是距離天安門僅20公里的鄭各莊。他們專文介紹了鄭各莊如何規(guī)劃先行，全村1502人將該村4332畝土地幾乎全部用于城鎮(zhèn)化開發(fā)建設，不僅辦了幾十家企業(yè)，還開發(fā)興建了大規(guī)模的高層住宅樓，自主地開具村里的收據(jù)大量出售。不用說，這個村子里的原有千余農民肯定都富了，經(jīng)濟也壯大了，總資產(chǎn)據(jù)稱達60億，以至媒體上報道村里用直升機去給高爾夫球場上的領導送早點。至于他們介紹的北京郊區(qū)的其他典型，由于土地一般都已被征走大半，只是利用余下的土地自主城鎮(zhèn)化，其富裕程度自然就遠比不上鄭各莊。
城郊更不用說，北京這樣特大城市近郊農民自主城鎮(zhèn)化可以致富，這當然毫無疑問。只是城郊之所以能夠開發(fā)，其一，它是以其他廣大農村的土地繼續(xù)保持農用而不能城鎮(zhèn)化為前提的。規(guī)劃就是錢。其他廣大地區(qū)的農民包括農民工服從規(guī)劃作了貢獻，城郊規(guī)劃改變從而農用地轉為建設用地的土地增值自然就不能由恰巧在城郊的農民自得，就如城郊某個地區(qū)被規(guī)劃為綠化隔離帶，其生計損失也不能由綠化帶上居住的農民自己承擔。其二，城市化是農民進城，沒有農民進城就沒有城市擴大、城市化率提高，進城務工農民作為城市建設的新興力量和財政稅收創(chuàng)造者的雙重身份，理當擁有安居從而分享農地轉用的權利。其三，現(xiàn)在農民自主城鎮(zhèn)化的典型，只是做了自己村莊內小市政的配套，并沒有承擔城區(qū)大市政基礎設施投入。而沒有這些大市政和交通的投入，村莊本身的自主城鎮(zhèn)化也是搞不起來的。換句話說，一個村莊的自主城鎮(zhèn)化并沒有覆蓋城鎮(zhèn)化的真實成本。這樣不該得的收益全自己得了，該負擔的支出又沒有負擔，這種富裕當然不具有普遍性，相反還會成為擴大財產(chǎn)和收入差距的不公平因素。
那么，我們能否在農民自主城鎮(zhèn)化的基礎上，像一些人包括天則所課題組建議的那樣，用稅收去調節(jié)這種分配不公呢？問題在于稅收調節(jié)的有效性與稅率高低及稅收標的物的透明度高度相關。土地改變用途的最高增值往往可達幾倍幾十倍，邊際稅率低了，達不到調節(jié)作用；邊際稅率很高，征稅成本會直線上升而效率很低。如我國臺灣曾在1954年按照孫中山“平均地權”“漲價歸公”的思想，推出《都市平均地權條例》，既在城市規(guī)劃區(qū)內限制每戶持有土地上限，又對土地漲價實行高額累進土地增值稅，土地增值3倍以上，稅率即達90% ，4倍以上稅率為100%。由于阻力和摩擦很大，效果存疑，上世紀60年代后期就開始逐步降低，到1977年城市化完成大半后最高邊際稅率就降到60%，即調到與我們今天的土地增值稅率相當?shù)乃?。而我們自己的?jīng)驗更說明，盡管只是面對為數(shù)有限的開發(fā)商，還不是面對廣大農民，60%的土地增值稅也是基本上征不來的，納稅人會想出種種辦法規(guī)避隱藏，政府也投鼠忌器，結果只按銷售額百分之幾預征了事。這是為什么東亞包括后來我國臺灣更成功的經(jīng)驗，都是主要用實物即土地比例征收來替代貨幣稅收的原因。
“農民自主城鎮(zhèn)化”口號的另一吊詭之處是這里農民的含義。就如這個農民并非全體而只是城郊農民一樣，這個農民其實也并非是農戶。因為與一些人設想的農民自主城鎮(zhèn)化會強化農民個人和農戶的作用不同，我們看到被推薦的華西村、鄭各莊等農民自主城鎮(zhèn)化的典型全都大大強化了集體組織和村干部的作用。其原因也很簡單，農民自主城鎮(zhèn)化不可能以農戶為單位進行。因為規(guī)劃中任何一個項目如住宅區(qū)、商務中心、綠化帶或車站、橋梁等公共工程，都不是單戶農民能夠處理的，而需要很多戶常常是跨組跨村農民的共同協(xié)調。讓正好落在商住規(guī)劃區(qū)的農戶發(fā)財，讓處于公益用地的農戶自認倒霉顯然是行不通的，因此這就需要在全村乃至更大范圍內統(tǒng)籌成本和收益。這種情況下，靠所有這些農戶之間交叉和相互依賴的市場談判去滿足規(guī)劃要求和完成利益分割，并同時達到市場出清的交易成本就太高了。這時民主或集權的集體決策的優(yōu)越性就會顯露出來，從而會大大強化鄉(xiāng)村干部、現(xiàn)集體經(jīng)濟組織乃至強勢家族的作用，而根本不可能是一些人浪漫設想地通過確權頒證、產(chǎn)權明晰，每戶農民就可以“自主城鎮(zhèn)化”。(下轉A5版)
前文回顧
2014年3月12日，本版刊載了華生先生《土地制度改革的焦點分歧——兼答天則經(jīng)濟研究所課題組的商榷》一文。文中，華生先生探討了土地制度改革的三個焦點分歧：土地的開發(fā)建筑是產(chǎn)權人的私權利還是社會的公權力、何為同地同權同價，以及集體土地入市和小產(chǎn)權房是否應當合法化。
他認為：土地的所有權與開發(fā)建筑權分離，土地的開發(fā)使用是公權力而不是私權利，才是發(fā)達市場經(jīng)濟國家土地開發(fā)權分配和實施的真實情況。如果我們以為市場經(jīng)濟和私有產(chǎn)權就是我的土地我作主，并以此來指導我們的土地改革制度設計，那就完全走錯了方向。從真正法治的眼光來看，只有合法建筑與違法建筑之分，而沒有什么小產(chǎn)權房與大產(chǎn)權房之別。
