來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)
經(jīng)濟(jì)理論中所講的“外部性”，說(shuō)的是一方的個(gè)人活動(dòng)影響到了另外一方，卻沒有為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，或者沒有為此獲得相應(yīng)的收益。外部性有正有負(fù)，養(yǎng)蜂人的蜜蜂無(wú)意中幫助了養(yǎng)花人的花朵授粉，這是正外部性；上游企業(yè)的生產(chǎn)，沿著河流污染了下游居民的用水，這是負(fù)的外部性。外部性問題往往不能通過市場(chǎng)自身解決，它的存在被認(rèn)為是市場(chǎng)失靈，也因此挑戰(zhàn)了很多學(xué)者心目中的市場(chǎng)信念。
華生先生在“土地制度改革的焦點(diǎn)分歧”一文中，列舉了美國(guó)的建筑開發(fā)分區(qū)管制的例子，說(shuō)明即便在私有制的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，也有土地利用和建設(shè)的種種限制。文章從土地是具有極強(qiáng)外部性的特殊資源出發(fā)，得出兩條推論：其一，土地使用的規(guī)劃?rùn)?quán)高于所有權(quán)；其二：土地制度改革不能打破現(xiàn)有利益格局。這兩條推論的合理性值得仔細(xì)商榷。
一、土地規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)是為了滿足私利而非公利
土地的規(guī)劃使用的確具有外部性，一棟樓的建設(shè)過程中，會(huì)給周圍居民帶來(lái)噪音和不便，建筑的層高和間距也會(huì)影響到其他建筑，因此，土地的使用需要嚴(yán)格管制和規(guī)劃。“土地制度改革的焦點(diǎn)分歧”一文認(rèn)為，諸如分區(qū)管制這樣的管制和規(guī)劃，乃是政府的治安權(quán)（police pow-er），它屬于公權(quán)力，處理的是公共利益問題。也因此，建設(shè)的公共利益優(yōu)先于土地所有人的私利，規(guī)劃?rùn)?quán)要高于所有權(quán)。
可是，即便在美國(guó)，政府的治安權(quán)本身也飽受爭(zhēng)議，否則也不會(huì)引發(fā)關(guān)于土地規(guī)劃的官司和糾紛。正因?yàn)殚_發(fā)建設(shè)土地具有很強(qiáng)的外部性，所有權(quán)的明確才變得更重要。正如貧民窟大多建設(shè)在公共用地之上一樣，沒有實(shí)際所有者的資源會(huì)被侵占濫用，也就毫無(wú)公共利益可言。無(wú)論規(guī)劃本身多么好，沒有所有權(quán)作為基礎(chǔ)的規(guī)劃不過是空中樓閣。
在人們所能列舉的所有權(quán)利當(dāng)中，所有權(quán)是最為根本的權(quán)利。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的土地規(guī)劃是怎么來(lái)的？那是建立在私有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的公共程序協(xié)商妥協(xié)來(lái)的。正因?yàn)槊鞔_了私有權(quán)利，在私權(quán)碰撞交鋒的過程中，才劃清了公共權(quán)利的邊界。
具體而言，土地所有者無(wú)論是自己開發(fā)建設(shè)也好，還是將土地租賃給他人開發(fā)建設(shè)也好，其出發(fā)點(diǎn)首先是為了滿足個(gè)人利益的最大化，而并非為了滿足公共利益。比如，將樓建的更高一點(diǎn)可能帶來(lái)更多經(jīng)濟(jì)收益，但是樓層過高會(huì)遮擋另外一個(gè)建筑使用者的陽(yáng)光，在不同所有者或使用者的利益沖突的地方，才出現(xiàn)了公共利益，大家為了自己的個(gè)人利益而妥協(xié)談判，才出現(xiàn)了管制和規(guī)劃。“土地制度改革的焦點(diǎn)分歧”一文也意識(shí)到了這個(gè)問題，文中特別強(qiáng)調(diào)，需要通過公眾參與和法治來(lái)保證規(guī)劃的科學(xué)合理?？墒牵妳⑴c的前提須是公眾要有所有權(quán)和使用權(quán)，局外人無(wú)法為當(dāng)事人本身提供合理的裁決。從這個(gè)角度上而言，規(guī)劃?rùn)?quán)無(wú)法高于所有權(quán)，也無(wú)法高于使用權(quán)。
再看看我們的實(shí)際問題，是規(guī)劃做的不夠，還是對(duì)所有權(quán)尤其是私有權(quán)的尊重不夠？事實(shí)上，我們的城市和鄉(xiāng)村，大多犯了千篇一律的規(guī)劃病。反過來(lái)講，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一切都符合規(guī)劃，人民公社最講究公共利益，可是沒有了私有的觀念做基礎(chǔ)，其結(jié)果如何？
二、土地制度改革需要打破利益格局
正是由于認(rèn)為土地是一種特殊的資源，認(rèn)為它承載了太多利害關(guān)系，“土地制度改革的焦點(diǎn)分歧”一文特別強(qiáng)調(diào)要尊重現(xiàn)有利益格局。小產(chǎn)權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)以及集體土地入市這三種做法都會(huì)打破現(xiàn)有利益格局，也因此全被反對(duì)。
回頭想想我們中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的成功，乃是從“一部分人先富起來(lái)”開始，在經(jīng)濟(jì)中叫做帕累托改進(jìn)，其實(shí)就是打破利益格局的過程。既然要改革，就無(wú)法把保證現(xiàn)有利益格局放在最前面。
很多學(xué)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)是搭上了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的便車，而且只有城郊的農(nóng)民可以謀利，其他農(nóng)民無(wú)法利益均沾，便認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)是不當(dāng)?shù)美?，因而認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)是違法建設(shè)。這其實(shí)是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維。須知，管制和規(guī)劃也解決不了搭便車問題和利益均沾問題。這是因?yàn)?，?guī)劃和管制也無(wú)法做到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均等，總有一些人會(huì)比其他人更靠近基礎(chǔ)設(shè)施。
掌握了規(guī)劃?rùn)?quán)的部門，也會(huì)利用手中的權(quán)力變現(xiàn)收益，從而造成腐敗和尋租，政府失靈的后果往往比市場(chǎng)失靈更嚴(yán)重。在現(xiàn)有城市建設(shè)規(guī)劃下，有些城郊農(nóng)民一夜暴富，另外一些則流離失所，一些人抗拒拆遷，一些人則盼望拆遷，反而造成了很多問題。小產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)，不過是土地被雙邊壟斷的情況下出現(xiàn)的逐利行為，它損害的是壟斷收益，對(duì)農(nóng)民和購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)的消費(fèi)者卻帶來(lái)利益上的改進(jìn)。
認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)不符合規(guī)劃主要表現(xiàn)在兩方面，一是有些小產(chǎn)權(quán)來(lái)源于私搭亂建，二是小產(chǎn)權(quán)在建設(shè)上質(zhì)量和功能上往往不夠完善。私搭亂建的原因，是由于拆遷補(bǔ)償的依據(jù)是建筑面積；小產(chǎn)權(quán)質(zhì)量不過關(guān)的原因，是它無(wú)法和商品房一樣獲得法律保障和市場(chǎng)價(jià)格。這些問題的出現(xiàn)反而是由于管制和規(guī)劃本身的不合理產(chǎn)生的。
再來(lái)說(shuō)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集體土地入市的問題，這問題也的確令人撓頭。恐怕要簡(jiǎn)單的說(shuō)清楚，便只能追根溯源。
對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集體土地入市，一個(gè)普遍的擔(dān)心，是認(rèn)為當(dāng)農(nóng)地可以流轉(zhuǎn)或入市之后，農(nóng)地大都會(huì)被用來(lái)進(jìn)行工商業(yè)或者房地產(chǎn)建設(shè)，造成農(nóng)村消亡和農(nóng)民流民化。那么，為什么被視為私有制典范的美國(guó)反而也是農(nóng)業(yè)大國(guó)，就沒有人擔(dān)心工商資本會(huì)掠奪土地呢？其中起到根本作用的，是經(jīng)濟(jì)理論中所講的“一般均衡”，而并非華生教授文章中所稱的城鄉(xiāng)規(guī)劃。
如果從農(nóng)地中獲得的收益不少于工商業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)地自然不會(huì)被轉(zhuǎn)為其他用途。認(rèn)為依靠規(guī)劃可以分割城鄉(xiāng)、保護(hù)鄉(xiāng)村，恐怕有些忘本逐末。
和小產(chǎn)權(quán)只出現(xiàn)在城郊地區(qū)一樣，大量的農(nóng)地并不具有工商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)的條件和收益。再加上，農(nóng)村大量的土地被空置、撂荒，相當(dāng)多的農(nóng)戶在“種懶田”。因此，即便完全放開市場(chǎng)，也不會(huì)像人們擔(dān)心的那樣使得農(nóng)地消失。工商業(yè)資本即便獲得了農(nóng)村土地使用權(quán)，也無(wú)法在邊遠(yuǎn)農(nóng)村從事工商業(yè)建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)。因此，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)資本投入，才可以提高農(nóng)地的收益，而并非相反。
至于如何防止農(nóng)民的流民化，最簡(jiǎn)單的辦法便是賦予他們財(cái)產(chǎn)，即土地。但在華生教授看來(lái)，農(nóng)民的宅基地和耕地不過是國(guó)家無(wú)償贈(zèng)與的，農(nóng)民獲得土地沒有支付任何成本?？墒?，農(nóng)地也不是從來(lái)就是國(guó)家所有的，這要看我們觀察的時(shí)間起點(diǎn)。農(nóng)村現(xiàn)行的“增人不增地、減人不減地”，的確是維持了現(xiàn)有利益格局，可是從起點(diǎn)往終點(diǎn)看，最終會(huì)帶來(lái)土地所有、承包和歸屬的混亂，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的預(yù)期也遲早面臨問題。
終而，土地用途管制和使用規(guī)劃，離不開所有權(quán)作為基礎(chǔ)，規(guī)劃?rùn)?quán)作為公權(quán)力，也需要經(jīng)過公共程序的協(xié)商和約束。分不清楚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃是兩回事，認(rèn)為規(guī)劃?rùn)?quán)高于所有權(quán)，認(rèn)為利益格局不可打破，最終指向的便是國(guó)家主義和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在那里，所里要素皆為國(guó)有，事無(wú)巨細(xì)皆靠規(guī)劃。
（作者為天則經(jīng)濟(jì)研究所項(xiàng)目研究員）
