十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度啟動(dòng)了多項(xiàng)改革試點(diǎn)。這一輪改革試點(diǎn)地區(qū)全國(guó)開(kāi)花，內(nèi)容包含了土地的確權(quán)頒證、土地的權(quán)利抵押、宅基地和建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)等，力度空前。隨著農(nóng)村土地制度改革的深入推進(jìn)，今年多項(xiàng)農(nóng)村土改試點(diǎn)將迎來(lái)收官，試點(diǎn)中取得的經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)將會(huì)為未來(lái)的制度設(shè)計(jì)和法律修訂提供重要參考，而農(nóng)地改革也將在2018年進(jìn)入全新階段。
筑基：確權(quán)為農(nóng)村各項(xiàng)改革開(kāi)啟空間
目前，全國(guó)31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)中，共有28個(gè)地區(qū)在推進(jìn)整省農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部年初公布的消息，截至2016年底，全國(guó)2582個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了試點(diǎn)，確權(quán)面積近8.5億畝，約占全國(guó)二輪承包合同面積的70%，山東、寧夏已率先向中央報(bào)告基本完成。按照規(guī)劃，我國(guó)要力爭(zhēng)在2018年底基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證。
全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，是2013年1月31日下發(fā)的中央一號(hào)文件首次提出的。據(jù)了解，農(nóng)地確權(quán)頒證就相當(dāng)于是為承包地“上戶(hù)口”。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地確權(quán)登記是增加財(cái)產(chǎn)性收入的制度保障，也是維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的迫切需要。
中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)經(jīng)所原所長(zhǎng)秦富此前在接受記者采訪時(shí)表示，只有通過(guò)確權(quán)頒證，才能確定土地對(duì)應(yīng)的權(quán)屬關(guān)系，才能展開(kāi)其他各項(xiàng)改革工作。例如，農(nóng)村土地確權(quán)頒證之后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就有了保障。隨著農(nóng)村土地承包關(guān)系的逐漸穩(wěn)定和完善，使農(nóng)村土地用以抵押融資變得可能。農(nóng)民也將因此獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。
然而，日前發(fā)布的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所組織研究的《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》（2017）指出，在推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證之前，有關(guān)部門(mén)并沒(méi)有根據(jù)農(nóng)村承包地細(xì)碎化嚴(yán)重的實(shí)際情況，鼓勵(lì)和引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)各戶(hù)分散的承包地進(jìn)行“互換并塊”和“按戶(hù)連片”。在這種情況下，一旦完成確權(quán)登記頒證，各農(nóng)戶(hù)嚴(yán)重細(xì)碎化的承包地將在法律上被固化，以后想要實(shí)現(xiàn)集中連片的難度將會(huì)更大。值得一提的是，在認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題后，近年來(lái)，河南民權(quán)縣、廣西龍州縣、安徽蒙城縣、湖北沙洋縣、廣東清遠(yuǎn)縣等地，自發(fā)開(kāi)展了“互換并地”“按戶(hù)連片”工作，在土地確權(quán)頒證之前，先進(jìn)行一次內(nèi)部調(diào)整，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“一家一塊田”。
除了承包地確權(quán)頒證將收官外，農(nóng)村其他類(lèi)型土地的確權(quán)工作也陸續(xù)得到明確。國(guó)土資源部不久前下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)相關(guān)工作提供了更加明確的指導(dǎo)，宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證今年也有望全面提速。
盤(pán)活：“三塊地”改革喚醒農(nóng)村沉睡資產(chǎn)
另一項(xiàng)進(jìn)入總結(jié)階段的農(nóng)村土地改革試點(diǎn)被稱(chēng)為“三塊地”改革試點(diǎn)，包括了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度等三項(xiàng)改革。
這三項(xiàng)改革正式啟動(dòng)于2015年2月，國(guó)家部署了33個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。根據(jù)安排，三項(xiàng)試點(diǎn)工作任務(wù)分別包括制定縮小征地范圍的辦法；賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；依法保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制等。
實(shí)際上，“三塊地”改革旨在喚醒農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)。以宅基地改革為例，一大改革亮點(diǎn)就是在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部探索宅基地的有條件有償使用和自愿有償退出機(jī)制。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問(wèn)題研究所所長(zhǎng)朱啟臻表示，宅基地是農(nóng)民一個(gè)重要的財(cái)產(chǎn)，由于農(nóng)村空殼化，很多宅基地得不到利用，房倒屋塌，滿(mǎn)院蒿草，確實(shí)是資源浪費(fèi)。通過(guò)出租流轉(zhuǎn)等方式，能把資源利用起來(lái)，將它盤(pán)活，對(duì)于增加農(nóng)民收入，繁榮鄉(xiāng)村，都是很有意義的。
而在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，過(guò)去，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地難以自由流轉(zhuǎn)，其結(jié)果是城市建設(shè)用地日漸短缺，城鄉(xiāng)建設(shè)用地卻利用粗放，造成大量空閑用地。國(guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司巡視員董祚繼此前告訴記者，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革的基本思路，是允許規(guī)劃確定為經(jīng)營(yíng)性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，并完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。現(xiàn)階段農(nóng)村所擁有的存量建設(shè)用地多達(dá)2.5億畝，盤(pán)活農(nóng)村資源，激活農(nóng)村資產(chǎn)，農(nóng)村發(fā)展將成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“下一個(gè)風(fēng)口”。
根據(jù)規(guī)劃，到今年年底，所有“三塊地”改革試點(diǎn)將正式收官，試點(diǎn)成果呈報(bào)上級(jí)部門(mén)進(jìn)行驗(yàn)收和評(píng)估，對(duì)實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。也就是說(shuō)，這些改革試點(diǎn)還剩下最后不到半年的時(shí)間。
對(duì)于“三塊地”改革。各地都有哪些成效呢？
1、河北定州：重構(gòu)土地征收程序
“征地前，村里征求了大家的意見(jiàn)。這地怎么征，用來(lái)干什么，我們都清楚。”河北定州市唐城村村民李紅艷說(shuō)。
唐城村現(xiàn)有村民4400余人，耕地面積3186畝。2016年3月，定州市食品產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目落戶(hù)唐城。項(xiàng)目擬征收土地661畝，涉及642戶(hù)村民。僅1個(gè)多月就完成了前期工作，村民簽字確認(rèn)率達(dá)100%。
“增加了與被征地村集體、農(nóng)民協(xié)商的環(huán)節(jié)，讓土地征收真正從‘包辦婚姻’變成了‘自由戀愛(ài)’。”定州市土地征收制度改革試點(diǎn)辦公室副主任李進(jìn)勇介紹說(shuō)，原有的補(bǔ)償機(jī)制，主要是政府“一口價(jià)”、補(bǔ)償“一次性”，無(wú)法解決被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。在土地征收補(bǔ)償安置環(huán)節(jié)，定州探索構(gòu)建了貨幣補(bǔ)償、糧食補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)三重保障。
唐城村村民選擇了“補(bǔ)償款+糧食補(bǔ)助+養(yǎng)老保險(xiǎn)”模式。“每畝補(bǔ)貼800斤小麥、1000斤玉米，每年都可以領(lǐng)。不想要糧食了，還可以按市價(jià)折換成現(xiàn)金。今年，我就支了將近1萬(wàn)元。”去年，村民來(lái)德茂家的9.7畝地被征用，“有長(zhǎng)久保障，心里踏實(shí)了。”去年以來(lái)，定州共組卷上報(bào)土地征收19個(gè)批次、2596畝。
2、浙江義烏：穩(wěn)妥處理歷史遺留問(wèn)題
2005年9月，浙江義烏市北苑街道游覽亭村啟動(dòng)舊村改造，2006年8月整體搬遷入戶(hù)。權(quán)籍調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全村127宗宅基地的建筑規(guī)劃與現(xiàn)狀面積存在違反土地規(guī)劃的情況，一直沒(méi)能通過(guò)驗(yàn)收，無(wú)法辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。
義烏市出臺(tái)辦法，對(duì)“一戶(hù)一宅”界定、戶(hù)控面積標(biāo)準(zhǔn)、違反規(guī)劃建設(shè)認(rèn)定條件等與農(nóng)房歷史遺留問(wèn)題處理有關(guān)的細(xì)節(jié)進(jìn)行明確。
2016年12月12日，義烏市動(dòng)員游覽亭村帶有普遍性屋頂超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的輕微違規(guī)農(nóng)戶(hù)繳納有償使用費(fèi)。截至目前，該村127戶(hù)已經(jīng)與村集體簽訂《有償使用合同》，繳納有償使用費(fèi)率100%，登記發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)80本。
“住進(jìn)異地舊村改造的新房子，廢棄閑置多年的老村莊利用起來(lái)，我們?cè)嘞褰ㄔO(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目一期產(chǎn)生‘集地券’41.79畝，村里還可以得到一筆可觀的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。有了這筆錢(qián)，以后村里的垃圾分類(lèi)、公益活動(dòng)就不愁沒(méi)有經(jīng)費(fèi)。”北苑街道青溪村黨支部書(shū)記方達(dá)仁介紹，“集地券”是指農(nóng)戶(hù)將舊房拆除并復(fù)墾成耕地等農(nóng)用地形成的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量。“集地券”既可以上市交易，也可以抵押融資。
義烏市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)周尚志認(rèn)為，義烏農(nóng)村宅基地制度改革通過(guò)多種方式確保“戶(hù)有所居”，破解農(nóng)民建房難；還通過(guò)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)等方式，保障了農(nóng)民宅基地權(quán)益。
3、山西澤州：破解農(nóng)民增收難題
山西晉城市澤州縣大陽(yáng)古鎮(zhèn)歷史悠久、文化底蘊(yùn)深厚，不少企業(yè)有意投資當(dāng)?shù)芈糜?。然而，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨兩難：項(xiàng)目建設(shè)用地難，遲遲不能落地；村民與產(chǎn)業(yè)融合程度不夠。作為試點(diǎn)之一，澤州縣通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，優(yōu)化招商環(huán)境，破解農(nóng)民增收難題。
在大陽(yáng)古鎮(zhèn)即將建成的游客服務(wù)大廳，游客人頭攢動(dòng)。2016年9月，四分街村與大陽(yáng)古鎮(zhèn)旅游開(kāi)發(fā)股份有限公司簽訂土地出讓合同，村莊整體入市，用途為旅游業(yè)用地，使用期限為40年，36.93畝土地使用權(quán)出讓總價(jià)為550萬(wàn)元。
土地值錢(qián)了，大家最關(guān)心如何分配收益。村民張麥虎回憶，有人認(rèn)為可以出租，每年收取租金；有人提出，景區(qū)經(jīng)營(yíng)情況不明朗，旅游投資回報(bào)周期長(zhǎng)，一次性出讓土地可以省掉后顧之憂(yōu)。“入市方案一公示，大家各有看法。一個(gè)月，大大小小的會(huì)開(kāi)了無(wú)數(shù)次，充分討論，最后決定一次性出讓。”村主任張國(guó)平介紹，“入市過(guò)程公開(kāi)透明。村里按照‘四議兩公開(kāi)’，保障了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。”
澤州縣國(guó)土局局長(zhǎng)徐選余介紹，縣里建議，一次性出讓金除去政府收益調(diào)節(jié)金，剩余的70%發(fā)給村民、30%留給村集體，用作村里的公共服務(wù)建設(shè)。張麥虎說(shuō)：“村里2452人，每人分到1300多元。景區(qū)建好后，我打算做點(diǎn)旅游商品的小買(mǎi)賣(mài)，生活更有奔頭了。”
突破：“兩權(quán)”抵押為農(nóng)企引金融活水
由中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)，2015年正式啟動(dòng)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款等“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)在2017年也將迎來(lái)收官。試點(diǎn)結(jié)束后，結(jié)果將上報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)，作為修法的重要依據(jù)。
數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)如今流轉(zhuǎn)比例已超過(guò)農(nóng)村承包地總面積的三分之一，流轉(zhuǎn)總面積超過(guò)4億畝。有專(zhuān)家表示，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村可流轉(zhuǎn)的土地價(jià)值估算約為100萬(wàn)億元，其中耕地約40萬(wàn)億元。隨著我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率每年逐步提升，其中的金融需求也在不斷增加。實(shí)際上，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的金融服務(wù)一直是薄弱環(huán)節(jié)，這也是當(dāng)前“三農(nóng)”領(lǐng)域迫切需要解決的問(wèn)題。正因如此，“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作應(yīng)時(shí)而生。
截至2016年底，全國(guó)已經(jīng)有近300個(gè)縣級(jí)行政區(qū)開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)，其中，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)232個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)59個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，有13個(gè)地區(qū)重疊，兩項(xiàng)試點(diǎn)共計(jì)278個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，大約占全國(guó)縣域行政區(qū)域的9.7%。記者在調(diào)研采訪中了解到，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)均在實(shí)踐“兩權(quán)”抵押貸款的過(guò)程中進(jìn)行了探索和創(chuàng)新。
多位專(zhuān)家和基層人士在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，有很多農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)抵押物不足，但信貸資金需求量大，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押可以作為有效的融資補(bǔ)充。但是，抵押擔(dān)保機(jī)制體系不健全，土地確權(quán)沒(méi)有覆蓋，評(píng)估機(jī)制不完善，抵押物處置難等，是目前各地面臨的普遍問(wèn)題，這些也是未來(lái)試點(diǎn)中需要集中解決的問(wèn)題。
北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所合作發(fā)展部負(fù)責(zé)人趙忠煦表示，雖然每年都在發(fā)文件加大農(nóng)村金融服務(wù)的創(chuàng)新力度，但具體到金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行層面還是有很多具體困難。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不是完整產(chǎn)權(quán)就意味著不能快速變現(xiàn)，目前相關(guān)法律修訂還沒(méi)完成，因此要有實(shí)質(zhì)上的突破，各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)對(duì)涉農(nóng)貸款的要求條件還是需要區(qū)別于其他行業(yè)，并通過(guò)加快法律修訂進(jìn)程解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在市場(chǎng)上的流通性問(wèn)題，讓農(nóng)村土地也具備像商品一樣快速流通的性質(zhì)。
