8月3日，山西直供電價(jià)格壟斷協(xié)議案的最后一只“靴子”終于落地，上午10點(diǎn)，國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)外發(fā)布有關(guān)山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)組織23家企業(yè)達(dá)成并實(shí)施直供電價(jià)格壟斷協(xié)議的處罰決定——對(duì)達(dá)成壟斷協(xié)議發(fā)揮組織作用的山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)從重頂格罰款50萬(wàn)元，對(duì)包括6家央企在內(nèi)的涉案電力企業(yè)合計(jì)罰款7338萬(wàn)元。這是《中華人民共和國(guó)反壟斷法》公布10年、實(shí)施9年來(lái)，第一次對(duì)大型電力企業(yè)開(kāi)出罰單。國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)監(jiān)局副局長(zhǎng)張光遠(yuǎn)在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示：“反壟斷沒(méi)有法外之地，無(wú)論是誰(shuí)，違反了《反壟斷法》，妨礙限制了公平競(jìng)爭(zhēng)，都將受到處罰。”
從2016年1月14日下午三點(diǎn)太原市西山酒店三樓會(huì)議室那場(chǎng)熱鬧的“大用戶直供座談會(huì)”開(kāi)始，到今天這起案件的塵埃落定，歷時(shí)568天。“過(guò)程曲折，歷盡艱難。”具有8年多反壟斷辦案經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)監(jiān)局反壟斷二處處長(zhǎng)徐新宇用三個(gè)“沒(méi)想到”回顧了這場(chǎng)印象深刻的交鋒：“沒(méi)想到我們的國(guó)有企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)法律意識(shí)如此淡薄，沒(méi)想到案件推進(jìn)這般艱難，沒(méi)想到大用戶直供電改革頗為不易。”
568天里發(fā)生了什么
“從這個(gè)案子看，實(shí)施橫向壟斷價(jià)格協(xié)議的過(guò)程也好、事實(shí)也好，本身是非常清楚明了的。”然而，正是這個(gè)看似“線條”清晰的案子卻險(xiǎn)些擱淺。
568天的時(shí)間里究竟發(fā)生了什么？
2016年1月14日，山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)召集央企發(fā)電集團(tuán)山西公司、省屬發(fā)電集團(tuán)以及發(fā)電廠，在太原市召開(kāi)“火電企業(yè)大用戶直供座談會(huì)”，并于座談會(huì)期間簽署通過(guò)了《山西省火電企業(yè)防止惡意競(jìng)爭(zhēng)保障行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）?！豆s》第五條規(guī)定：“根據(jù)市場(chǎng)情況，各大發(fā)電集團(tuán)及發(fā)電企業(yè)，按照成本加微利的原則，測(cè)算大用戶最低交易報(bào)價(jià)。由省電力行業(yè)協(xié)會(huì)加權(quán)平均后公布執(zhí)行。”根據(jù)該條款，會(huì)議期間山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)組織具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的發(fā)電企業(yè)達(dá)成了山西省2016年第二批直供電最低交易報(bào)價(jià)讓利幅度，即與標(biāo)桿電價(jià)相比，讓利幅度不高于0.02元/千瓦時(shí)。
在山西省2016年第二批直供電交易中，涉案企業(yè)按照約定的讓利幅度簽訂了直供電交易合同，實(shí)施了電力交易，交易平均價(jià)格為0.3元/千瓦時(shí)。
2016年1月29日，全國(guó)12358價(jià)格監(jiān)管平臺(tái)和山西省政府有關(guān)部門(mén)接到上述涉案內(nèi)容的舉報(bào)；經(jīng)過(guò)近一年的調(diào)查取證，2017年2月21日，山西省價(jià)格檢查與反壟斷局轉(zhuǎn)達(dá)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于對(duì)山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行處罰的意見(jiàn)；2017年3月20日，山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)提出《關(guān)于對(duì)價(jià)格壟斷處罰的申述意見(jiàn)》；3月29日，國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)監(jiān)局就山西電價(jià)壟斷案件約談山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)相關(guān)人員。
落款時(shí)間為2017年4月6日、帶有“山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)”抬頭的《關(guān)于電價(jià)壟斷的自查報(bào)告》清楚表明了山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)當(dāng)時(shí)對(duì)案件的態(tài)度：“約談后，我會(huì)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，及時(shí)召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)班子專題會(huì)議，統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，會(huì)上傳達(dá)了國(guó)家反壟斷局對(duì)山西電價(jià)壟斷案件處理意見(jiàn)和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指示，大家通過(guò)學(xué)習(xí)討論一致認(rèn)為：我們過(guò)去對(duì)價(jià)格壟斷案件的認(rèn)識(shí)不夠全面，對(duì)《反壟斷法》相關(guān)條款的理解和國(guó)家反壟斷局的認(rèn)識(shí)存在偏差，作為行業(yè)協(xié)會(huì)僅考慮了行業(yè)的權(quán)益和行業(yè)的困難……在發(fā)電企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，共同制定《公約》加強(qiáng)自律時(shí)，將各發(fā)電企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不低于成本競(jìng)爭(zhēng)認(rèn)為是合法競(jìng)爭(zhēng)。從而導(dǎo)致在引導(dǎo)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中，違反了相關(guān)的法律、法規(guī)”。
多家央企涉案，驚動(dòng)相關(guān)部門(mén)
看似波瀾不驚的案件過(guò)程，在山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)接到《行政處罰事先告知書(shū)》后出現(xiàn)了波折。隨后，山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)、華電山西能源有限公司、大唐電力集團(tuán)公司山西分公司等19個(gè)單位對(duì)擬作出的行政處罰存在異議，并提出聽(tīng)證申請(qǐng)。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》報(bào)道：協(xié)會(huì)和企業(yè)以《反壟斷法》不適用于電力市場(chǎng)以及經(jīng)濟(jì)不景氣等理由進(jìn)行申辯，并提出電力體制改革應(yīng)該允許“試錯(cuò)”。
這場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)引發(fā)資深反壟斷律師和學(xué)者集體“圍觀”，按照律師們的說(shuō)法——“他們說(shuō)的沒(méi)有法律依據(jù)，僅是自由表達(dá)了自己的觀點(diǎn)”。“本案中山西電力企業(yè)被查處的是《反壟斷法》第十三條所禁止的橫向壟斷協(xié)議行為。依據(jù)法律規(guī)定，只要達(dá)成或?qū)嵤M向壟斷協(xié)議，就屬于違法行為。”接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪的君合律師事務(wù)所合伙人魏瑛玲進(jìn)一步解釋說(shuō)，橫向壟斷協(xié)議是具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成的協(xié)議，直接排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，其判斷標(biāo)準(zhǔn)與達(dá)成協(xié)議的企業(yè)是否虧損、是否取得壟斷利潤(rùn)，沒(méi)有必然關(guān)系。
對(duì)此，學(xué)院派的觀點(diǎn)與實(shí)務(wù)派一致：處罰是正確的，山西省電力協(xié)會(huì)的抗辯理由并不成立。“行業(yè)協(xié)會(huì)在法理上應(yīng)當(dāng)是經(jīng)營(yíng)者的自律組織，但在實(shí)踐中容易成為各種卡特爾的‘溫床’，所以是各國(guó)反壟斷法的重點(diǎn)規(guī)制對(duì)象，我國(guó)反壟斷法對(duì)此也作出了明確規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)遵守法律，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者依法競(jìng)爭(zhēng)。”國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法中心主任黃勇一直關(guān)注本案的進(jìn)展。針對(duì)涉案單位提出的“《公約》雖然簽字但沒(méi)有印發(fā)生效，不應(yīng)認(rèn)定為實(shí)施”的申辯，黃勇解釋說(shuō)，“壟斷協(xié)議既可以表現(xiàn)為書(shū)面協(xié)議，也可以是競(jìng)爭(zhēng)者之間通過(guò)意思聯(lián)絡(luò)后實(shí)施的協(xié)同行為，無(wú)論本案涉及的公約是否簽署、是否正式印發(fā)，固定價(jià)格的意思表示已經(jīng)形成，特別是涉案企業(yè)已經(jīng)按照約定價(jià)格進(jìn)行交易，從結(jié)果本身來(lái)看，它確實(shí)達(dá)到了價(jià)格固定的目的，排除、限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，已明顯違反《反壟斷法》的規(guī)定，屬于橫向壟斷協(xié)議。”
針對(duì)涉案單位關(guān)注的另一申辯理由，黃勇站在專業(yè)角度闡釋，“去產(chǎn)能或者虧損本身不能成為價(jià)格固定的正當(dāng)理由。經(jīng)營(yíng)者如主張不適用《反壟斷法》，應(yīng)依據(jù)《反壟斷法》第十五條的規(guī)定，承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其協(xié)議或通過(guò)共謀而實(shí)施的協(xié)同行為不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益。從國(guó)內(nèi)外執(zhí)法實(shí)踐看，橫向價(jià)格壟斷協(xié)議由于是具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者之間實(shí)施的最具市場(chǎng)破壞性的行為，直接排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)消費(fèi)者利益的損害顯而易見(jiàn)，無(wú)法滿足不適用的條件。”
采訪中，黃勇向中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者著重強(qiáng)調(diào)，“黨的十八屆三中全會(huì)明確要求要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，‘市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律’。因此，我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必然是遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律的大前提下的主動(dòng)作為。市場(chǎng)對(duì)資源的配置主要是通過(guò)價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)和供求等發(fā)揮作用來(lái)實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)在山西的這個(gè)案例是很好的明確市場(chǎng)規(guī)律與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相互關(guān)系的案例。這個(gè)案件的裁決明確向市場(chǎng)中的廣大經(jīng)營(yíng)者傳遞出市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基本規(guī)則的信息，只有尊重市場(chǎng)基本規(guī)則，以市場(chǎng)化和法治化的手段化解產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)，才能促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，并最終保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地健康發(fā)展。”
法不阿貴。本案接受處罰的23家涉案企業(yè)中，涉及6家央企。“本案是我國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)將反壟斷基本原則和具體規(guī)則適用于電力國(guó)企的最新實(shí)踐。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所副研究員蘇華提醒，《反壟斷法》對(duì)國(guó)有企業(yè)未提供任何概括豁免。“在我國(guó)國(guó)有企業(yè)越來(lái)越深入?yún)⑴c國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的今天，無(wú)視《反壟斷法》或想當(dāng)然地認(rèn)為《反壟斷法》對(duì)其不適用的僥幸心理是非常危險(xiǎn)的，一旦涉嫌壟斷行為，卷入國(guó)內(nèi)或國(guó)外反壟斷調(diào)查，將難逃嚴(yán)苛的法律責(zé)任。”
案件公布前，有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人到訪月壇南街38號(hào)院，價(jià)監(jiān)局局長(zhǎng)張漢東就本案進(jìn)行了通報(bào)，張漢東局長(zhǎng)態(tài)度明確：“國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的作用非常顯著，在守法經(jīng)營(yíng)方面也應(yīng)發(fā)揮表率作用。”
只有“法治之地”，沒(méi)有“法外之地”
執(zhí)法是最好的普法，對(duì)電力企業(yè)而言，從“安全生產(chǎn)”到“守法生產(chǎn)”的態(tài)度轉(zhuǎn)變僅隔著一個(gè)案件的距離。在這起我國(guó)首例直供電價(jià)格壟斷案對(duì)外公布前兩天，神華集團(tuán)邀請(qǐng)反壟斷執(zhí)法人員為下屬二級(jí)公司的主要業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了一次“強(qiáng)化行業(yè)自律”專題培訓(xùn)。培訓(xùn)會(huì)上，這家央企的相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)下屬公司提出了新的生產(chǎn)要求，“以前我們是不安全不生產(chǎn)，現(xiàn)在是守法才能生產(chǎn)。”與會(huì)的電力企業(yè)希望執(zhí)法人員對(duì)全國(guó)市場(chǎng)化交易進(jìn)行反壟斷監(jiān)管。
從反壟斷執(zhí)法實(shí)踐看，反壟斷是企業(yè)合規(guī)的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)特別需要重視學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟《反壟斷法》，合法合規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。“在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)尤其要注意避免抱團(tuán)取暖聯(lián)合保價(jià)控價(jià)，損害競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)公共利益的行為。”徐新宇告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，排除限制競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)消費(fèi)者造成損害，是堅(jiān)決不允許的。
據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者了解，執(zhí)法人員調(diào)查山西電力案同時(shí)，也接到來(lái)自其他省份的舉報(bào)。“當(dāng)?shù)弥覀冋{(diào)查處理山西的案子，別的省不敢往下做了。”徐新宇表示，山西電力案后，再發(fā)現(xiàn)類似案件將從重處罰。“隨著電力體制改革的深入進(jìn)行，推進(jìn)大用戶和發(fā)電企業(yè)直接交易是發(fā)改委重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。如果我們發(fā)現(xiàn)再有類似案件將嚴(yán)懲不貸。”
“越是關(guān)系改革的行業(yè)，我們的公平競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管越是要跟進(jìn)，不斷加強(qiáng)。”參與本案調(diào)查工作的反壟斷二處副處長(zhǎng)吳東美告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，對(duì)電力行業(yè)的反壟斷監(jiān)管將長(zhǎng)期進(jìn)行下去，針對(duì)電力產(chǎn)業(yè)鏈中的不同特點(diǎn)，進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。“比如發(fā)電側(cè)售電側(cè)，我們更關(guān)注有沒(méi)有壟斷協(xié)議；對(duì)中間電網(wǎng)業(yè)務(wù)的關(guān)注重點(diǎn)則放在是否濫用市場(chǎng)支配地位。”
“電力關(guān)系國(guó)計(jì)民生。加強(qiáng)對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，是電力體制改革的重要任務(wù)，是社會(huì)各界的普遍期待，也是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。”張漢東在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者專訪時(shí)表示，此次查處直供電壟斷協(xié)議案，就是發(fā)出一個(gè)有力信號(hào)，在社會(huì)主義市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，政府監(jiān)管決不能缺位，通過(guò)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)，促進(jìn)電力行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，合理形成市場(chǎng)化交易價(jià)格，有效降低實(shí)體企業(yè)和社會(huì)用電成本，最終惠及廣大人民群眾的日常生活。“下一步，我們將一如既往堅(jiān)持反壟斷執(zhí)法常態(tài)化，依法行政，公正執(zhí)法，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。”
