近日，農(nóng)業(yè)部宣布，“三權(quán)分置”農(nóng)村土地制度改革進(jìn)展總體順利，截至7月底，全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)面積已完成10.5億畝，約占二輪家庭承包耕地面積的80%。山東、寧夏、安徽、四川4省、區(qū)已基本完成。今年新增北京、天津等6個(gè)省份開(kāi)展整省試點(diǎn)，整省試點(diǎn)省份已達(dá)到28個(gè)，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)基本在全國(guó)全面鋪開(kāi)。預(yù)計(jì)明年底，將基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)。
分析人士指出，包括農(nóng)村承包地、農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村土地確權(quán)工作的扎實(shí)推進(jìn)，將為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利打下基礎(chǔ)。
土地確權(quán)迅速推進(jìn)
作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要組成部分。“三權(quán)分置”是指農(nóng)村承包地在集體所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，將原有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拆分開(kāi)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。因此，“三權(quán)分置”的首要任務(wù)是摸清承包地的家底，對(duì)承包地確權(quán)頒證。
據(jù)介紹，農(nóng)業(yè)部從2009年開(kāi)始開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，2009年至2010年以村組為單位，以8個(gè)村為試點(diǎn)，探索整村推進(jìn)；2011年至2013年以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，在數(shù)百個(gè)縣開(kāi)展試點(diǎn)。
2014年，農(nóng)業(yè)部首次在山東、安徽、四川3個(gè)省份開(kāi)展整省承包地確權(quán)試點(diǎn)，并在2015年至2017年，將江蘇、江西等9個(gè)省份，河北、山西等10個(gè)省份和北京、天津等6個(gè)省份，逐年分三批納入到“整省推進(jìn)”的試點(diǎn)中來(lái)。
2015年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見(jiàn)》，并提出，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。
目前來(lái)看，承包地確權(quán)工作完成速度遠(yuǎn)超預(yù)期。在2016年底宣布農(nóng)村承包地確權(quán)面積達(dá)到8.5億畝后，農(nóng)業(yè)部近日表示，截至2017年7月底，全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)面積已完成10.5億畝，約占二輪家庭承包耕地面積的80%。山東、寧夏、安徽、四川4省、區(qū)已基本完成。
對(duì)此，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)張紅宇表示，下一步還是要按照中央的要求，在保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益的同時(shí)，給經(jīng)營(yíng)權(quán)更大的活力。
多位受訪人士均表示，通過(guò)確權(quán)明確土地權(quán)屬問(wèn)題，被認(rèn)為是切實(shí)推動(dòng)以賦予農(nóng)民更大財(cái)產(chǎn)性權(quán)益為目標(biāo)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的第一步。全國(guó)政協(xié)委員、安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)副校長(zhǎng)夏濤在接受記者專(zhuān)訪時(shí)就表示，完成土地確權(quán)，是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等“三塊地”改革的基礎(chǔ)。
實(shí)際上，不僅是承包地，今年我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作將全面提速：根據(jù)國(guó)務(wù)院今年初下發(fā)的《關(guān)于2017年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作。
集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)
盡管宏觀層面，確權(quán)工作推進(jìn)迅速，但在實(shí)際操作過(guò)程中，仍有問(wèn)題暴露。
一位西部省份農(nóng)業(yè)部門(mén)人士告訴記者，由于人口和土地流動(dòng)較大，當(dāng)?shù)卮迕裨诖_權(quán)過(guò)程中產(chǎn)生了大量土地糾紛，其中有相當(dāng)部分難以化解，只能暫緩確權(quán)登記，待村民自行將爭(zhēng)議解決后，再行登記。
據(jù)了解，除了一些歷史遺留問(wèn)題，外來(lái)人口、戶口仍在當(dāng)?shù)氐Ｗ⊥獾厝丝诘耐恋貦?quán)利的爭(zhēng)議，是這些糾紛的主要來(lái)源。
分析人士指出，這實(shí)際上反映了一直以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的確立問(wèn)題。
原成都市社科院副院長(zhǎng)陳家澤認(rèn)為，農(nóng)村集體所有制作為人口變動(dòng)的集合，成員資格會(huì)隨人口增減而不斷發(fā)生變化，如果不能盡快跟上集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)界定的政策配套，頒證后的“常量”財(cái)產(chǎn)權(quán)益與人口“變量”之間，可能產(chǎn)生大量社會(huì)矛盾。
記者了解到，目前，由于集體成員身份確定的復(fù)雜性，目前尚未有全國(guó)性的統(tǒng)一法規(guī)。而針對(duì)這一難題，農(nóng)業(yè)部曾提出五點(diǎn)原則：一是尊重歷史，承認(rèn)現(xiàn)實(shí)；二是權(quán)利義務(wù)對(duì)等；三是標(biāo)準(zhǔn)一致，不能搞雙重標(biāo)準(zhǔn)；四是程序公開(kāi)，民主決定；五是既要堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。
從實(shí)踐來(lái)看，目前各地主要通過(guò)兩種方式對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行界定：一是出臺(tái)地方性法規(guī)或政府規(guī)章，以廣東為代表；二是按照村規(guī)民約民主決定，以四川成都出現(xiàn)的村民議事會(huì)為代表。
2006年，廣東出臺(tái)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，專(zhuān)門(mén)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出原則性界定，例如文件規(guī)定，原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的成員，戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。
而四川成都的做法則更為民主，陳家澤介紹，成都市雙流縣部分村集體，通過(guò)建立村民議事會(huì)，以普通成員權(quán)和特殊成員權(quán)來(lái)解決這一問(wèn)題。
其中，普通成員權(quán)天然享有農(nóng)村承包地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，而外來(lái)人員和確權(quán)后出生人員為主要群體的特殊成員權(quán)，可以享有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但需要通過(guò)繼承、贈(zèng)與來(lái)取得承包權(quán)。
2017年初，在回答農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)相關(guān)問(wèn)題時(shí)，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦表示，誰(shuí)是成員，農(nóng)民公認(rèn)。是不是成員要由集體組織成員共同民主討論確認(rèn)。提倡在縣域范圍內(nèi)，出臺(tái)成員身份確認(rèn)的指導(dǎo)性意見(jiàn)，最后由群眾來(lái)民主決定。
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