現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地制度如何改革，對(duì)于構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家農(nóng)村治理體系和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化關(guān)系重大。習(xí)近平總書記要求農(nóng)村土地改革“堅(jiān)守底線，事可先行”，體現(xiàn)了他一貫的在堅(jiān)守底線基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新的治國(guó)理念?；诖?，筆者立足于多年的學(xué)術(shù)積累與農(nóng)村調(diào)研的感受，談—下關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的粗淺認(rèn)識(shí)。
一、農(nóng)村土地制度底線的形成與堅(jiān)守的理由
習(xí)近平總書記所說的我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的底線，就是指農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。也就是說，在習(xí)近平總書記看來，農(nóng)村土地制度需要改革，但土地歸農(nóng)民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對(duì)性的。
毋庸諱言，一些學(xué)者和黨政官員主張徹底放棄農(nóng)村土地集體所有制，恢復(fù)農(nóng)村土地私有制。筆者絲毫不懷疑持有這種觀點(diǎn)的學(xué)者與官員的主觀動(dòng)機(jī)，即他們旨在發(fā)揮市場(chǎng)配置農(nóng)村土地資源的決定性作用。讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，既是我們黨主動(dòng)吸收人類文明成果包括源于西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論成果的具體體現(xiàn)，也是我們黨領(lǐng)導(dǎo)改革開放三十多年取得的基本制度成果，對(duì)此大家沒有分歧。然而，土地私有是我國(guó)農(nóng)村土地資源高效配置的最佳制度安排嗎？換言之，只有農(nóng)村土地私有，市場(chǎng)才能在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用嗎？對(duì)這個(gè)問題的不同回答，在現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革問題上，分成了“集體學(xué)派”與“私有學(xué)派”。本文的觀點(diǎn)當(dāng)然屬于集體學(xué)派。
“私有學(xué)派”否定農(nóng)村土地集體所有制，采用的理論邏輯是把它同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)捆綁在一起，尤其是抓住了產(chǎn)權(quán)不清體制弊端大加鞭撻。這頗能博得一些人的贊同。筆者承認(rèn)，當(dāng)年農(nóng)村土地集體所有制確實(shí)對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制起到了支撐作用。土地歸農(nóng)民集體所有和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為國(guó)家制度，都是以毛澤東為核心的我們黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體建立起來的。但把二者混為一談卻是錯(cuò)誤的。大量歷史文獻(xiàn)表明，我們黨主張農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)(包括合作經(jīng)濟(jì))，從新民主主義革命時(shí)期就開始了，從理論到實(shí)踐，都大大早于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。當(dāng)時(shí)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的初衷有兩個(gè)：一是克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度下生產(chǎn)力千百年難以發(fā)展的弊端，通過合作即資源重新配置形成新的生產(chǎn)力；二是克服農(nóng)民分散單干必然出現(xiàn)的貧富兩極分化弊端，走共同富裕道路。事實(shí)上土地集體所有制在很大程度上實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)要求，比如，分散單干的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以大規(guī)模進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)，靠集體經(jīng)濟(jì)就做到了，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；在解決農(nóng)村內(nèi)部貧富差距方面，集體經(jīng)濟(jì)的制度性效果也十分明顯。事實(shí)有目共睹，限于篇幅，本文不再詳述。當(dāng)然，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的干擾，集體經(jīng)濟(jì)制度沒有完全達(dá)到預(yù)期效果也是事實(shí)。
筆者認(rèn)為，正是由于土地歸農(nóng)民集體所有已經(jīng)顯示了制度優(yōu)勢(shì)，所以在黨的十一屆三中全會(huì)后興起的農(nóng)村改革中，農(nóng)民拋棄的僅僅是吃“大鍋飯”的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制，而不是土地集體所有制。2012年春節(jié)期間，筆者組織中共中央黨校、北京大學(xué)等高校研究生做“百村千戶”問卷調(diào)查，回收1052份問卷，在“您希望將來農(nóng)村的土地制度是一”選項(xiàng)中，90%以上的農(nóng)戶沒有選擇“按人平分，私有到戶，然后像解放前那樣自由買賣土地”。所以，筆者贊同習(xí)近平總書記堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有制底線的主張，是因?yàn)樗目捶ㄊ强茖W(xué)的，符合客觀實(shí)際，代表了從事農(nóng)耕勞作的廣大農(nóng)民群眾的根本利益訴求。
如果“私有學(xué)派”不認(rèn)同農(nóng)村土地集體所有的制度優(yōu)勢(shì)，那么至少應(yīng)該論證以下兩個(gè)觀點(diǎn)的科學(xué)性：一是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的土地私有制具有優(yōu)越性，能夠?qū)崿F(xiàn)資源離效配置，集體所有制取而代之是個(gè)歷史性錯(cuò)誤；二是近三十年的農(nóng)村土地集體所有制嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收致富。
二、小規(guī)模土地私有妨礙土地資源高效配置，值得警惕
自三十多年前安徽小崗村的大包干經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)農(nóng)村普遍推廣后，形成了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。該制度有三個(gè)要件：一是土地歸農(nóng)民集體所有，二是集體土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，三是集體統(tǒng)一為農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)提供社會(huì)化服務(wù)。但眾所周知，2006年農(nóng)村稅費(fèi)改蕈后，農(nóng)戶不僅不再向集體繳納任何承包費(fèi)用，而且承包地轉(zhuǎn)讓給其他人經(jīng)營(yíng)時(shí)租金全部歸原承包戶收取。這樣，不論是在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上還是在法理學(xué)意義上，集體經(jīng)濟(jì)組織就喪失了土地所有者的基本權(quán)利——通過對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有獲取收益。在大多數(shù)農(nóng)村，集體都是經(jīng)濟(jì)上幾乎沒有任何收入的“空殼”，無力向農(nóng)戶提供經(jīng)營(yíng)服務(wù)。正因?yàn)槿绱?，農(nóng)村需要深化改革。關(guān)鍵在于往哪個(gè)方向上改。
“集體學(xué)派”反對(duì)以改革的名義搞農(nóng)村集體土地私有化，并不是抱著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期盛行的“左傾”意識(shí)形態(tài)不放，而是因?yàn)檫@種事實(shí)上的土地私有阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。具體表現(xiàn)就是，土地分割細(xì)碎問題長(zhǎng)期解決不了，土地粗放經(jīng)營(yíng)甚至撂荒的狀況越來越嚴(yán)重，土地資源配置效率低下。這是因?yàn)?，幾億農(nóng)民在比較效益驅(qū)動(dòng)下，選擇外出務(wù)工經(jīng)商，無法兼顧農(nóng)田的精耕細(xì)作。這一現(xiàn)象并非中國(guó)特有，在實(shí)行土地私有制的日本早就出現(xiàn)了，以至于從20世紀(jì)70年代起，日本就有了帶嘲諷味道的“游玩農(nóng)業(yè)”、“周日農(nóng)業(yè)”等說法，指責(zé)那些以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入為主、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入為輔的所謂“第二種兼業(yè)農(nóng)戶”對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的忽視。如果沒有私有制對(duì)于擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的制度性障礙，日本的農(nóng)產(chǎn)品自給率還可以提高十個(gè)百分點(diǎn)左右。“私有學(xué)派”認(rèn)為一旦土地私有，就可能通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)，這其實(shí)是出于對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的迷信，結(jié)果只能是重蹈日本覆轍。
三、我國(guó)農(nóng)民新的偉大創(chuàng)造：靠市場(chǎng)機(jī)制確權(quán)把集體變成土地所有者、經(jīng)營(yíng)者、勞動(dòng)者的利益共同體
既然土地集體變成私有不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就理應(yīng)受到農(nóng)民的抵制；既然農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有具有制度優(yōu)勢(shì)，就理應(yīng)受到農(nóng)民的擁護(hù)。事實(shí)確實(shí)如此。
眾所周知，眼下一些地方在做土地確權(quán)工作，卻進(jìn)展緩慢，激發(fā)不出當(dāng)年農(nóng)民搞大包干那樣的熱情。一些農(nóng)村土地確權(quán)工作已經(jīng)完成很長(zhǎng)一段時(shí)間，仍然看不到任何經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新跡象。
與土地確權(quán)的冷清形成鮮明對(duì)照的是，筆者近半年來在廣東省清遠(yuǎn)市搞農(nóng)村綜合改革調(diào)研，了解到一些當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民自發(fā)改革案例，深受啟發(fā)和鼓舞。這里僅舉網(wǎng)絡(luò)上容易搜索到改革基本情況的廣東省清遠(yuǎn)市葉屋村一個(gè)例子。
葉屋村通過村民自治機(jī)制推動(dòng)“土地改革”(注：村民就是這樣說的)，從2010年起，改變了多年來各家各戶土地七零八落的狀況，主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工的農(nóng)戶只承包一塊旱地，主要?jiǎng)趧?dòng)力在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶可以承包一塊水田和一塊旱地，總之，各家備戶都實(shí)現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地撂荒和粗放經(jīng)營(yíng)問題徹底解決。同時(shí)，吸收四十多名青壯年勞動(dòng)力回村務(wù)農(nóng)，所有農(nóng)戶單純靠從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，最低人均收入也已經(jīng)超過了15000元，比改革前多出3—4倍。
葉屋村進(jìn)行土地改革的直接動(dòng)因就是要由窮變富：村長(zhǎng)葉時(shí)通作為養(yǎng)魚專業(yè)戶早已過上了小康生活，2008年他想到，如果各家各戶分散的承包地集中連片，選好種養(yǎng)項(xiàng)目，收入都能與自己差不多。對(duì)于葉時(shí)通的想法大家都認(rèn)同，但要做到集中連片經(jīng)營(yíng)，必須調(diào)整多年未變的土地承包關(guān)系，對(duì)此的意見就五花八門了o最大的阻力來自那些人均占有較多土地和較好土地的農(nóng)戶，他們認(rèn)為自己吃虧了。經(jīng)過三十多次各戶家長(zhǎng)共同開會(huì)討論，最終形成了大家都能接受的改革方案。用農(nóng)村土地改革的常用術(shù)語概括葉屋村的經(jīng)驗(yàn)，也可謂是明確產(chǎn)權(quán)的過程：
首先，明確土地的所有者是集體，不是私人，集體有權(quán)調(diào)整土地。這個(gè)集體不是行政村，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
其次，明確集體土地的成員權(quán)，只有生活在集體土地范圍內(nèi)的人擁有集體成員資格，娶進(jìn)來的媳婦和新生的孩子獲得土地承包權(quán)。嫁出去的閨女和過世的老人失去土地承包權(quán)。
再次，用地租調(diào)節(jié)各戶土地的多少和肥瘦。每人無償承包1畝水田和2畝旱地，其余要付地租，內(nèi)部沒有人愿意承包的土地由集體來統(tǒng)一向外出租。
最后，集體租金收入的使用公開透明，主要用于改善生產(chǎn)條件，也拿出一些獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)生和孝敬老人。所有水田旱地都由集體修通機(jī)耕道，所有水田都由集體修建完善的排灌設(shè)施。
葉屋村通過土地改革，既整合了各戶分割細(xì)碎的土地，又破解了集體經(jīng)濟(jì)空殼難題。該村經(jīng)驗(yàn)給予我們的啟示是：租金既實(shí)現(xiàn)了集體作為土地所有者的權(quán)利，又調(diào)節(jié)了土地資源在經(jīng)營(yíng)者之間的合理配置，反過來幫助了勞動(dòng)者改善生產(chǎn)生活條件。在葉屋，古典市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論描述的地主、資本家、工人三者之間你多我少的利益對(duì)立關(guān)系不見了，代之以土地所有者、經(jīng)營(yíng)者與勞動(dòng)者之間的利益共同體關(guān)系。這是繼安徽小崗村大包干之后中國(guó)農(nóng)民基于土地集體所有制的又一偉大創(chuàng)造，為農(nóng)村土地改革做出有益探索。
