為全面貫徹《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕7號）有關(guān)精神，進一步落實最嚴格的節(jié)約用地制度，大力推進開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地，2017年，國土資源部組織開展了全國開發(fā)區(qū)土地集約利用更新評價工作。按照《國土資源部辦公廳關(guān)于開展2017年度開發(fā)區(qū)土地集約利用更新評價工作的通知》（國土資廳函〔2017〕304號）要求，共有483個國家級開發(fā)區(qū)依據(jù)相關(guān)技術(shù)標準，對土地集約利用狀況進行了更新評價。近期，部對各地上報的國家級開發(fā)區(qū)更新評價成果進行了匯總分析。現(xiàn)將全國國家級開發(fā)區(qū)評價結(jié)果通報如下。
一、基本情況
本次更新評價工作在2016年度更新評價的基礎(chǔ)上開展，更新時點為2016年12月31日。參與更新評價的國家級開發(fā)區(qū)共483個，批復(fù)四至范圍內(nèi)土地總面積4788平方公里，約占全國建設(shè)用地面積的1.2%，平均單個開發(fā)區(qū)面積為9.9平方公里。其中，東部地區(qū)236個，中部地區(qū)99個，西部地區(qū)106個，東北地區(qū)42個。按評價類型統(tǒng)計，工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)392個，產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)91個。按管理類型統(tǒng)計，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)等經(jīng)濟類開發(fā)區(qū)238個，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等高新類開發(fā)區(qū)139個，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域106個。
截至2016年12月31日，483個國家級開發(fā)區(qū)累計完成工業(yè)（物流）企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額11.7萬億元；實現(xiàn)工業(yè)（物流）企業(yè)總收入22.5萬億元、開發(fā)區(qū)二三產(chǎn)業(yè)稅收總額2.4萬億元、工業(yè)（物流）企業(yè)稅收總額1.1萬億元；實現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總收入9.9萬億元、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收總額0.5萬億元。國家級開發(fā)區(qū)總體經(jīng)濟社會效益顯著，充分發(fā)揮了作為經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚的載體和平臺作用。
二、土地集約利用總體狀況
此次更新評價結(jié)果顯示，國家級開發(fā)區(qū)土地開發(fā)建設(shè)程度良好，用地效益持續(xù)提升，土地利用集約程度和土地管理績效有所提高。
（一）土地開發(fā)建設(shè)程度持續(xù)保持良好態(tài)勢，已建成超70%。參與本輪評價的483個國家級開發(fā)區(qū)，扣除河流、湖泊、山體等不可建設(shè)土地，共有可開發(fā)建設(shè)土地面積4613.2平方公里。其中，達到“三通一平”以上供應(yīng)條件的土地4022.6平方公里，已供應(yīng)國有建設(shè)用地3689.9平方公里，已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地3430.5平方公里，占可開發(fā)面積的74.4%?？傮w來看，國家級開發(fā)區(qū)土地開發(fā)有序、供應(yīng)及時、建設(shè)充分，開發(fā)利用建設(shè)程度持續(xù)良好。
（二）產(chǎn)業(yè)用地比例略有下降，用地結(jié)構(gòu)綜合化趨勢初顯。國家級開發(fā)區(qū)已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，工礦倉儲用地1691.4平方公里，工業(yè)用地率達到49.3%，較2016年度相比減少了0.2個百分點。住宅用地、商服用地、交通運輸用地、公共管理與公共服務(wù)用地、其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地，分別占已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的15.0%、3.8%、17.7%、13.0%、1.2%，其中住宅用地較2016年增加0.3個百分點，公共管理用地較2016年增加0.1個百分點。開發(fā)區(qū)在堅持產(chǎn)業(yè)用地占主導(dǎo)的情況下，增加了適量的生活配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地的供給，部分具備條件的開發(fā)區(qū)開始向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型，土地利用結(jié)構(gòu)綜合化趨勢初顯。
（三）土地利用強度穩(wěn)步提高，土地投入產(chǎn)出效益及稅收明顯增加，集約程度穩(wěn)步提高。國家級開發(fā)區(qū)綜合容積率為0.92，比2014、2016年度分別提高了0.04、0.01。建筑密度31.6%，比2014、2016年度分別提高了1.2、0.2個百分點。工業(yè)用地綜合容積率0.88，比2014、2016年度分別提高了0.04、0.01。工業(yè)用地建筑系數(shù)50.3%，比2014、2016年度分別提高了1.6、0.5個百分點。開發(fā)區(qū)工業(yè)用地地均固定資產(chǎn)投資達到6928.0萬元/公頃，與2014、2016年度相比增幅分別為18.2%、7.4%。工業(yè)用地地均稅收達到663.7萬元/公頃，與2014、2016年度相比增幅分別為15%和10.1%。綜合地均稅收到達698.0萬元/公頃，與2014、2016年度相比增幅分別為23%和14.6%?？傮w上，國家級開發(fā)區(qū)土地利用集約程度逐年穩(wěn)步提高。
（四）土地管理績效進一步提高，閑置土地數(shù)量大幅減少。開發(fā)區(qū)已供應(yīng)國有建設(shè)用地中，以招拍掛等有償使用方式供應(yīng)的土地2519.4平方公里，與2014、2016年度相比分別增加了9.3%和2.8%，土地市場化程度進一步提高。483個開發(fā)區(qū)共有閑置土地3.3平方公里，占開發(fā)區(qū)土地總面積的0.07%，閑置土地面積比2014年度減少35.5%，比2016年度減少12.7%，閑置土地處置效果明顯。
三、不同區(qū)域、不同類型開發(fā)區(qū)集約利用狀況及變化
（一）不同區(qū)域開發(fā)區(qū)情況。
1．東部地區(qū)開發(fā)區(qū)集約利用總體水平最高，用地效益及增幅顯著好于其他區(qū)域。東部地區(qū)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地地均固定資產(chǎn)投資達到7712.3萬元/公頃，分別是中部、西部和東北地區(qū)的1.3倍、1.4倍、1.5倍；工業(yè)用地地均收入15243.6萬元/公頃，分別是中部、西部和東北地區(qū)的1.2倍、1.6倍和2.1倍；工業(yè)用地地均稅收達到799.6萬元/公頃，分別是中部、西部和東北地區(qū)的1.8倍、1.5倍和1.8倍；綜合地均稅收達到981.5萬元/公頃，分別是中部、西部和東北地區(qū)的2.6倍、2.8倍和2.9倍；東部地區(qū)工業(yè)用地率和工業(yè)用地綜合容積率在四大區(qū)域中最高，分別到達53.0%和0.93，比2016分別提高0.2個百分點和0.02。綜合容積率、建筑密度、工業(yè)用地綜合容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)四項指標較2016年分別提高2.8%、1.3%、1.6%和1.4%，增幅居于四大區(qū)域前列。
2．中部地區(qū)開發(fā)區(qū)土地利用強度較高，但投入產(chǎn)出效益不夠理想。中部地區(qū)開發(fā)區(qū)綜合容積率、建筑密度、工業(yè)用地綜合容積率、工業(yè)用地建筑系數(shù)均為最高，分別達到0.96、35.1%、0.93、51.6%。但從投入產(chǎn)出效益上看，中部地區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度（6148.1萬元/公頃）約為東部地區(qū)的80%，工業(yè)用地地均稅收（433萬元/公頃）僅為東部地區(qū)的54%，且低于西部和東北地區(qū)，綜合地均稅收也僅為東部地區(qū)的38%。投入產(chǎn)出效益有進一步提升的空間。
3．西部地區(qū)開發(fā)區(qū)土地利用程度略有下降，產(chǎn)業(yè)用地比例和利用強度偏低。與2016年度相比，西部地區(qū)土地供應(yīng)率、土地建成率、土地開發(fā)率、工業(yè)用地率、綜合容積率、建筑密度均有下降，下降幅度分別為1.4%、0.6%、2.4%、0.9%、0.4%和0.7%，開發(fā)區(qū)土地利用狀況總體不樂觀，工業(yè)用地率、工業(yè)用地綜合容積率和建筑系數(shù)在四區(qū)域中均處于末位，分別是39.9%、0.70和48.6%。集約利用水平有待進一步提升。
4．東北地區(qū)開發(fā)區(qū)土地利用程度高，但利用強度和用地效益較低，投入產(chǎn)出效益有下降趨勢。東北地區(qū)土地利用程度在四區(qū)域中較高，土地建成率為95.0%，較2014年和2016年分別增加1.2和0.9個百分點。但土地利用強度較低，綜合容積率僅為0.8，建筑密度為28.6%，在四區(qū)域中均為最低。工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度和工業(yè)用地地均收入持續(xù)降低，分別較2014年減少3.1%和17.9%，較2016年均減少了0.5%。土地投入和產(chǎn)出狀況還未有好轉(zhuǎn)。
（二）不同類型開發(fā)區(qū)情況。
1．高新類開發(fā)區(qū)集約利用總體水平最好且提升較快，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域用地效益提升明顯，經(jīng)濟類開發(fā)區(qū)投入和產(chǎn)出水平相對較低。高新類開發(fā)區(qū)綜合容積率、工業(yè)用地綜合容積率最高，分別為1.04、0.95，工業(yè)用地地均固投、地均稅收均高于其他兩類開發(fā)區(qū)，其中工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度為7892.8萬元/公頃，是經(jīng)濟類開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的1.2倍。各項指標均比2016年有所提高，提高幅度在0.5%-1.7%之間。集約利用總體水平在各管理類型中最好。
海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的工業(yè)用地率、工業(yè)用地建筑系數(shù)依然最高，分別為64.8%、52.6%。但開發(fā)強度偏低，綜合容積率為0.7，工業(yè)用地綜合容積率為0.83，建筑密度為28.1%，均小于其他兩種類型開發(fā)區(qū)，有進一步提升的空間。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的用地收益提升幅度最大，工業(yè)用地地均稅收743.2萬元/公頃，比2016年增加50.9%。
經(jīng)濟類開發(fā)區(qū)建筑密度在各管理類型中最高，達到32.2%。與2016年相比，土地建成率、建筑密度、工業(yè)用地建筑系數(shù)分別增加0.51、0.21和0.47個百分點，土地集約利用程度穩(wěn)步提升。但經(jīng)濟類開發(fā)區(qū)投入產(chǎn)出效益相對較低，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度、工業(yè)用地地均稅收、綜合地均稅收最低，分別約為高新類開發(fā)區(qū)的80%、60%和40%。
2．工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)土地利用強度高，投入產(chǎn)出效益增加明顯，產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)土地利用程度高。工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)工業(yè)用地率、建筑密度、工業(yè)用地綜合容積率、工業(yè)用地建筑系數(shù)分別為58.3%、32.7%、0.88、50.9%，高于產(chǎn)城融合型的25.2%、28.7%、0.86、46.9%，土地利用強度高。與2016年度相比，工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度增加7.9%、工業(yè)用地地均稅收增加9.8%。產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)率、土地建成率分別為95.1%、95.3%，高于工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)的90.6%、92.1%，土地利用程度較高。
四、開發(fā)區(qū)土地利用中的問題
（一）土地開發(fā)狀況不平衡。部分開發(fā)區(qū)批復(fù)四至范圍內(nèi)已無地可用，但有部分開發(fā)區(qū)批準設(shè)立多年仍有大面積土地未開發(fā)建設(shè)。一方面，483個國家級開發(fā)區(qū)中，有近3成（132個）批復(fù)四至范圍內(nèi)建成率已超90%，有31個目前已無地可供。土地資源已成為制約這些開發(fā)區(qū)發(fā)展的最大瓶頸之一。另一方面，有一些開發(fā)區(qū)的土地長期未利用，483個國家級開發(fā)區(qū)中，有75個建成率不到50%，其中甚至有不少設(shè)立時間較長的開發(fā)區(qū)。個別開發(fā)區(qū)批而未供、閑置低效用地較多。
（二）土地利用強度和效益不平衡，部分開發(fā)區(qū)土地利用強度遠低于全國水平，土地資源利用不合理。483個國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地綜合容積率平均為0.88，最高的可達2.59，最低僅0.09；建筑密度最高達到63.6%、最低僅為7%；工業(yè)用地地均稅收最高為11908萬元/公頃、最低只有1-2萬元/公頃。從總體數(shù)量看，有54個開發(fā)區(qū)綜合容積率低于0.50，占11.2%；50個開發(fā)區(qū)建筑密度低于20%，占10.4%；有97個開發(fā)區(qū)工業(yè)用地地均稅收在150萬元/公頃以下，占20.0%?？偟膩碚f，節(jié)約集約用地還有很大提升潛力。
（三）開發(fā)區(qū)區(qū)域發(fā)展不平衡，西部和東北地區(qū)開發(fā)區(qū)集約利用水平有較大提升空間。東部地區(qū)作為我國經(jīng)濟發(fā)展的前沿，國家級開發(fā)區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展已較為成熟，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較早，開發(fā)區(qū)用地效益好，用地結(jié)構(gòu)較為合理，集約利用水平領(lǐng)先于中部、西部和東北地區(qū)。西部地區(qū)和東北地區(qū)開發(fā)區(qū)土地利用強度和用地效益較低，西部和東北地區(qū)的工業(yè)用地綜合容積率分別僅為0.7和0.73，遠低于東部地區(qū)；工業(yè)用地地均收入也較低，約為東部工業(yè)用地地均收入的60%和50%，集約利用程度有待進一步提高。
五、下一步工作重點
開發(fā)區(qū)建設(shè)是我國改革開放的成功實踐。黨的十九大報告明確提出“加快生態(tài)文明體制改革”“推進綠色發(fā)展”“推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”。面對新時代、新形勢、新要求，各級國土資源主管部門應(yīng)認真貫徹落實十九大精神，堅定不移貫徹新發(fā)展理念，堅持節(jié)約集約用地和土地市場建設(shè)兩條業(yè)務(wù)主線，在開發(fā)區(qū)土地利用管理上突破創(chuàng)新，構(gòu)建開發(fā)區(qū)用地管理新機制，努力把開發(fā)區(qū)建設(shè)成為開放型經(jīng)濟的高地、現(xiàn)代制造業(yè)的集聚區(qū)，節(jié)約集約用地和綠色發(fā)展、生態(tài)文明的示范區(qū)。下一步，要重點做好以下工作：
（一）強化空間管控，嚴格開發(fā)邊界管理。要堅持“規(guī)劃節(jié)約是最大的節(jié)約”，嚴格落實土地利用總體規(guī)劃對開發(fā)區(qū)土地利用的整體安排，各級各類開發(fā)區(qū)的建設(shè)范圍必須在規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)。各地要結(jié)合開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂工作，進一步明確開發(fā)區(qū)四至范圍和開發(fā)邊界。支持土地利用效率高、土地節(jié)約集約評價成果排名靠前的開發(fā)區(qū)擴區(qū)、調(diào)區(qū)。對于不符合條件的，堅決予以清退。
（二）積極盤活存量，大力推進開發(fā)區(qū)低效用地再開發(fā)。適應(yīng)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級需要，適當提高生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地比例，增加生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地供給。進一步促進開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚，支持開發(fā)區(qū)內(nèi)的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，支持大眾創(chuàng)新萬眾創(chuàng)業(yè)、支持企業(yè)降成本，激發(fā)市場活力。加大低效用地開發(fā)力度，鼓勵對現(xiàn)有工業(yè)用地追加投資、轉(zhuǎn)型改造，提高土地利用強度。積極探索創(chuàng)新，大力盤活存量工業(yè)用地。
（三）促進區(qū)域協(xié)調(diào)，支持不同區(qū)域開發(fā)區(qū)差異化發(fā)展。針對不同地區(qū)、不同類型、不同發(fā)展階段的開發(fā)區(qū)，研究出臺差別化政策，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)引導(dǎo)。鼓勵東部地區(qū)開發(fā)區(qū)進一步優(yōu)化用地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，支持中、西部地區(qū)和東北地區(qū)開發(fā)區(qū)提質(zhì)增效，進一步提升開發(fā)區(qū)集約利用水平。大力推進各級各類開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展。
（四）加強動態(tài)管理，建立健全激勵機制和退出機制。強化開發(fā)區(qū)評價成果應(yīng)用，評價結(jié)果要與獎懲措施掛鉤，實行動態(tài)管理制度。對評價結(jié)果好的開發(fā)區(qū)優(yōu)先考慮擴區(qū)、升級，加大政策支持力度；對評價結(jié)果不理想的開發(fā)區(qū)提出警告，限期整改；對整改不力，特別是長期圈占土地、開發(fā)程度低的開發(fā)區(qū)，要核減面積或予以降級、撤銷。促進開發(fā)區(qū)良性發(fā)展，切實提高土地使用效率。
