為切實保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進土地資源的集約、高效、合理利用，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，需要我們以現(xiàn)有法律法規(guī)為基礎(chǔ)，按照江總書記“創(chuàng)新、創(chuàng)新、再創(chuàng)新”的要求，探索集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，研究集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題，以構(gòu)筑與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的農(nóng)村財產(chǎn)制度。
（一）進一步明確集體土地所有權(quán)主體
依法合理界定集體土地所有權(quán)主體，是規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。
確定集體土地所有權(quán)主體應(yīng)以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，從農(nóng)村實際出發(fā)，在穩(wěn)定農(nóng)村大局的前提下，進一步明確集體土地所有權(quán)主體。一是已屬于村農(nóng)民集體所有的土地，包括已打破村民小組界限和雖未打破村民小組界限但已由村農(nóng)民集體實際使用的土地，宜承認現(xiàn)狀，明確為村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。二是已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)依法確認為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理；沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織的，可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代為經(jīng)營、管理。三是村內(nèi)有兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組，各集體經(jīng)濟組織或村民小組之間仍然保持著過去生產(chǎn)隊時期的土地權(quán)屬界線，并在各自的范圍內(nèi)具有占有、使用、收益、處分的權(quán)利的，應(yīng)確認各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組為相應(yīng)的集體土地所有權(quán)主體。如村民小組在組織形式上已不健全，可以由村委會監(jiān)管，實行“組有村管”。
（二）合理界定集體非農(nóng)建設(shè)用地的權(quán)能
在明確集體土地所有權(quán)主體的前提下，實現(xiàn)集體土地使用權(quán)和所有權(quán)分離。明晰集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能，是實現(xiàn)集體非農(nóng)建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)的前提。
集體非農(nóng)建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)村企事業(yè)用地和宅基地。目前鄉(xiāng)村企事業(yè)用地的土地使用權(quán)主要通過批準(zhǔn)撥用、入股、聯(lián)營等方式取得，還有因兼并、破產(chǎn)等情形轉(zhuǎn)移取得；農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)通常是本集體經(jīng)濟組織成員在規(guī)定的使用面積范圍內(nèi)通過合法審批程序經(jīng)批準(zhǔn)后劃撥使用或通過繼承等取得。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進行重新設(shè)定，在強化土地利用規(guī)劃控制的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)集體土地財產(chǎn)權(quán)利。一是從集體土地所有權(quán)上直接派生的集體土地使用權(quán)可比照國有土地使用權(quán)，可通過出讓、租賃、作價出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人，在土地使用年期內(nèi)，可將集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，對批準(zhǔn)撥用的集體土地使用權(quán)制定出相應(yīng)的流轉(zhuǎn)管理辦法。從而，賦予集體土地產(chǎn)權(quán)更為豐富的內(nèi)容。所以，應(yīng)盡早出臺相關(guān)法律、法規(guī)，以盡快完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度。
（三）加強土地登記工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)
明晰土地產(chǎn)權(quán)是入市的前提。為規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)加強土地登記工作，依法確定集體土地的權(quán)屬范圍，明晰土地產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性。在具體登記過程中，一要加強土地登記的規(guī)范化建設(shè)，特別是對“一戶多宅”和超過法定面積的處理上，要依法進行，保持集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同主體間的公平和公正。二要強化集體土地變更登記工作，依法改變土地權(quán)屬或土地用途的，應(yīng)及時憑有關(guān)批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請資料，辦理集體土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，以加強對集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的檢查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，切實保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，保證地籍資料的現(xiàn)勢性，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。
（四）促進集體土地產(chǎn)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)
雖然集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上尚有諸多問題，但理順集體土地產(chǎn)權(quán)體系，構(gòu)筑集體土地流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)已大勢所趨。為此，應(yīng)通過試點，不斷探索集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，促進集體建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)。在制定具體政策中，一是要規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件，集體非農(nóng)建設(shè)用地入市必須是經(jīng)依法登記或權(quán)屬界定的，并符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不擅自改變用途等；二是明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式；三是規(guī)范流轉(zhuǎn)程序；四是合理分配集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益，促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能合理、有序進行。
