到2020年，果真能實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶嗎？
“開弓沒有回頭箭。”
西部地區(qū)農(nóng)民會有開發(fā)土地的動力嗎？
“怎么沒有？你把招商引資的權(quán)利給農(nóng)民，他就有開發(fā)動力了。”
城鎮(zhèn)化過程，公眾能夠幫政府做什么？
“解鈴還須系鈴人，政府得自己改革自己。”
近日，國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵接受《國際金融報》記者獨(dú)家專訪，對于城鎮(zhèn)化的速度、推進(jìn)的路徑，以及面臨的改革難點(diǎn)等舉國關(guān)注的話題，分享了自己的看法，專訪從頗受詬病的土地財政談起。
“賣地”模式弊病
“賣地”帶來嚴(yán)重問題，最明顯的就是房地產(chǎn)在行政推動下的擴(kuò)張。其次，發(fā)展到一定程度，房地產(chǎn)來源就會枯竭
目前，中國房地產(chǎn)調(diào)控引起各方激烈辯論，對此，全國負(fù)責(zé)房地產(chǎn)開發(fā)的一位主要國企負(fù)責(zé)人向《國際金融報》記者坦言，“決定中國房地產(chǎn)價格的，不是市場、不是供需，而是地方政府賣地。只要財政體制沒改革，只要地方政府繼續(xù)依賴賣地，中國房地產(chǎn)價格就只升不降。”
這正是城鎮(zhèn)化急需解決的問題，在接受《國際金融報》記者專訪時，李鐵詳細(xì)分析了財政體制對城鎮(zhèn)化的影響，“財政收入有兩類：一是預(yù)算內(nèi)收入，比如招商引資、工業(yè)稅收等；二是預(yù)算外收入，土地出讓、罰款，最主要是土地出讓”。
李鐵認(rèn)為，“現(xiàn)在最主要的問題就是，對土地出讓的過度依賴，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)只能滿足基本行政支出。幾乎所有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都要依賴預(yù)算外收入，很大程度是依賴土地出讓，即‘賣地’。這就帶來嚴(yán)重問題，最明顯就是房地產(chǎn)在行政推動下的擴(kuò)張。其次，發(fā)展到一定程度，依賴于房地產(chǎn)發(fā)展的資金來源就會枯竭，我們可以看到很多地方政府把未來多年的土地出讓‘預(yù)期’都賣光了。如此惡性循環(huán)下去，城市發(fā)展怎么可能持續(xù)，因為總會有房子賣不出去的時候。即使各級政府解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源也采用金融的手段，但縱觀各種金融擔(dān)保形式，最終擔(dān)保抵押的仍然是土地。使我們對土地的依賴陷入‘萬劫不復(fù)’的境地。這是一種不可逆的發(fā)展趨勢，使得整個城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須依賴于土地，導(dǎo)致城市空間上的極度擴(kuò)張，是造成城市粗放發(fā)展的根本原因。”
這正是目前許多城市的主要模式：招商引資、土地出讓進(jìn)行補(bǔ)償，利用土地出讓金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)開發(fā)房地產(chǎn)解決資金短缺，城市建設(shè)空間范圍迅速擴(kuò)張，每一任政府都在把這種模式放大。
李鐵說這將導(dǎo)致嚴(yán)重后果，“首先導(dǎo)致財政支出大幅增加，因為基礎(chǔ)設(shè)施需要巨額投資?？臻g上的擴(kuò)張，帶來城鎮(zhèn)化的成本越來越高，因為城市的空間攤得越大，所需要的基礎(chǔ)設(shè)施投資就越巨大”，“服務(wù)業(yè)發(fā)展也會受限制，而服務(wù)業(yè)本身是城鎮(zhèn)化最有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)，會形成對工業(yè)就業(yè)的替代效應(yīng)。但國際經(jīng)驗顯示，服務(wù)業(yè)要求城市建設(shè)高密度，高度聚集來降低服務(wù)成本?？臻g越分散，當(dāng)然服務(wù)業(yè)成本就越高，城市攤得太大，政府治理的成本就越高，還得繼續(xù)招商引資，支撐行政運(yùn)轉(zhuǎn)，也還得繼續(xù)賣地開發(fā)房地產(chǎn)。于是財政進(jìn)一步依賴土地，周而復(fù)始，惡性循環(huán)。”
如何優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)
正在考慮可否通過物業(yè)稅解決問題，但物業(yè)稅也存在諸多難點(diǎn)，比如征收范圍怎么確定，歷史遺留問題怎么解決
未來城市發(fā)展依賴“賣地”的發(fā)展模式，還會持續(xù)多久？不過分依賴“賣地”，那靠稅收可以嗎？李鐵認(rèn)為，“未來的改革必須調(diào)整財政收入結(jié)構(gòu)，減少對土地出讓的嚴(yán)重依賴，提高預(yù)算內(nèi)收入比重。未來我們希望把財政收入規(guī)范化，盡量讓稅收占財政收入更大比例。”
然而，又碰到新問題。“預(yù)算內(nèi)收入增長就主要靠收稅，最大的稅收來源是工業(yè)稅，需要通過招商引資來實(shí)現(xiàn)。招商引資就面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，因為你需要跟其他城市競爭。600多個城市都在招商引資，因為誰招商多，誰就稅收多，財政收入增長就快。”
競爭過程中，招商引資最好的條件是什么？城市相互間競爭招商引資，手里一般只有3張牌。“第一，提高公共服務(wù)水準(zhǔn)，像北京、上海，但這要求產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平要達(dá)到一定程度。第二，區(qū)位條件，這是比較特殊的條件。但是在同一區(qū)位條件下，還是存在許多城市，所以對于大部分城市來說沒有特別明顯的競爭優(yōu)勢。最有競爭優(yōu)勢的，是土地出讓成本。誰的土地便宜，誰能壓低土地價格，誰就能獲得更多招商引資的機(jī)會。”
更何況，即使招商引資成功了，預(yù)算內(nèi)稅收補(bǔ)償遠(yuǎn)水解不了近渴，短期內(nèi)政府還得依賴“賣地”，“工業(yè)稅收75%都交中央了，地方政府只有25%，所以靠稅收增加財政收入，是一個長期的回報過程。那么短期的財政收入漏洞，怎么填補(bǔ)？還得通過土地出讓。”
賣地風(fēng)險高，招商引資救不了火，政府怎么找錢？李鐵坦言，“這就是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，非常具有中國特色的城鎮(zhèn)化規(guī)律和難題，所以必須要通過什么手段，來回避這一模式。”
總要有突破，征收物業(yè)稅是目前正考慮的嘗試點(diǎn)，但似乎又走入兩難境地。李鐵透露，“正在考慮可否通過物業(yè)稅解決問題，但物業(yè)稅也存在諸多難點(diǎn)，比如征收范圍怎么確定，歷史遺留問題怎么解決，比如過去不收物業(yè)稅，收高了大眾不愿交，收低了起不到替代作用，還有集體土地小產(chǎn)權(quán)房問題怎么認(rèn)定。再者，要把所有物業(yè)納入收稅范圍，城鄉(xiāng)之間的差異怎么解決，因為會涉及大量的農(nóng)村物業(yè)，農(nóng)村房屋、土地以前不收稅，將來收嗎？將來城鄉(xiāng)一體化，在所有稅收中都城鄉(xiāng)同權(quán)，不可能再城鄉(xiāng)分割，不可能城市收稅而農(nóng)村不收。”
如何處置集體建設(shè)用地
國家沒有任何政策要收回土地?，F(xiàn)在不僅不收回，還要給予農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓的權(quán)利
對于西部待開發(fā)或新開發(fā)的城市，“賣地”幾乎是政府惟一的收入來源。對于這樣的西部城市，城鎮(zhèn)化的錢從哪里來？李鐵認(rèn)為，可以激發(fā)農(nóng)民投資的動力。
農(nóng)民會有投資開發(fā)的動力？
“怎么沒有？你把招商引資的權(quán)利給農(nóng)民，他就有開發(fā)動力了。” 李鐵說，“以前政府把所有開發(fā)責(zé)任都攬在自己手里，征地、開發(fā)、補(bǔ)償，全部都由政府承擔(dān)，但是現(xiàn)在征地成本越來越高。降低開發(fā)成本最好的辦法，就是把土地開發(fā)權(quán)交給農(nóng)民，農(nóng)民可以直接與金融機(jī)構(gòu)談判，直接獲取貸款，獲取長期收益。”
據(jù)記者了解，目前，農(nóng)民自主開發(fā)土地的試點(diǎn)還沒有開始，廣東、四川、浙江等地都有農(nóng)民在集體建設(shè)用地上自主開發(fā)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，多以鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的形式出現(xiàn)，李鐵認(rèn)為，“土地是農(nóng)民自己開發(fā)，所以農(nóng)民就不會浪費(fèi)，不會像某些政府一樣，把大量閑置面積搞大馬路、園區(qū)景觀工程，或者以便宜的價格給開發(fā)商或工業(yè)企業(yè)，而是用最小的土地空間來實(shí)現(xiàn)最大的招商引資收益。”
目前大量農(nóng)民到城市務(wù)工后，農(nóng)村土地大量荒廢，因此部分農(nóng)民雖然人離開農(nóng)村，但仍不愿意放棄農(nóng)村戶口，正是因擔(dān)心將來國家政策轉(zhuǎn)向，會收回土地再重新分配。
“國家沒有任何政策要收回土地?，F(xiàn)在不僅不收回，還要給予農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，下一步的改革估計無法回避土地的財產(chǎn)權(quán)益問題，土地能否用以抵押、能否貸款，都需要法律法規(guī)的進(jìn)一步配套和完善。”
“至于土地荒廢，這只是暫時現(xiàn)象。當(dāng)土地有了收益，可以轉(zhuǎn)移、置換，這種收益可以彌補(bǔ)他的收入，農(nóng)民自己就會選擇，而不用政府過多的操心。”
那么，多久能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自由處理農(nóng)村土地？
李鐵沒有給出明確的時間表，只是強(qiáng)調(diào)，“十八屆三中全會已經(jīng)指明了大方向，現(xiàn)在的任務(wù)是，10年內(nèi)，怎么開始有關(guān)方面的試點(diǎn)，如何總結(jié)試點(diǎn)的經(jīng)驗，并進(jìn)一步推廣。”
城鎮(zhèn)化速度由誰定
城鎮(zhèn)化不是表面“現(xiàn)代化”，中國城鎮(zhèn)化無法跨越階段，必須尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律
按城鎮(zhèn)化規(guī)劃目標(biāo)，2020年要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移1億農(nóng)村人口，能實(shí)現(xiàn)嗎？
“開弓沒有回頭箭?，F(xiàn)在不是中國要不要改革，要不要城鎮(zhèn)化，而是當(dāng)前的國際、國內(nèi)形勢，已經(jīng)逼迫我們必須向前走，別無選擇。”李鐵說，“統(tǒng)計規(guī)律顯示，我國如保持每年6%-8%經(jīng)濟(jì)增長率時，城鎮(zhèn)化水平還能維持在一個百分點(diǎn)，也就是每年仍有1600萬農(nóng)村人口可進(jìn)入城市。按這一速度，到2020年再轉(zhuǎn)移1億農(nóng)村人口應(yīng)該沒有問題。”
城鎮(zhèn)化不是表面“現(xiàn)代化”，中國城鎮(zhèn)化無法跨越式發(fā)展，必須尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律。李鐵說，“很多人總想跨越式發(fā)展。而我們是跨不過去的。過多追求所謂的‘現(xiàn)代化’，忽視城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)、社會規(guī)律，將導(dǎo)致嚴(yán)重后果。”
對于城鎮(zhèn)化，哪些因素最核心、最關(guān)鍵？如果按影響城鎮(zhèn)化改革因素的重要性，李鐵認(rèn)為按順序排列是：戶籍制度、土地制度、行政區(qū)劃改革。至于平時最受關(guān)注的金融體制改革、財政體制改革，并不像前3個因素這樣關(guān)鍵。“城鎮(zhèn)化是牽一發(fā)動全身的系統(tǒng)性改革，幾乎所有中國改革問題都在這里交叉。”
發(fā)改委在城鎮(zhèn)化過程中，具體起什么作用？到2020年的城鎮(zhèn)化“十三五”規(guī)劃。“發(fā)改委已經(jīng)牽頭，制定了城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，也提出了很多改革設(shè)想。這些改革設(shè)想會轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦?wù)院‘十三五’發(fā)展規(guī)劃，即持續(xù)到2020年的規(guī)劃。”
未來的城鎮(zhèn)化，發(fā)改委也提出要利用試點(diǎn)推進(jìn)改革。以前制定的規(guī)劃，都是我們在試點(diǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進(jìn)行的大量調(diào)研、總結(jié)，而未來在政策操作過程中要不斷調(diào)節(jié)，怎么進(jìn)一步完善，還需要進(jìn)一步調(diào)查研究。
“還有很多問題沒有完成設(shè)計，還有很多問題存在很大爭論，仍需要大量試點(diǎn)經(jīng)驗，遠(yuǎn)沒有結(jié)束。”
那么公眾在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，能幫助政府做什么？“在當(dāng)前的形勢下，改革的動力雖然取決于公眾和社會，但是重點(diǎn)在于政府。因為所謂的改革要取決于政府的決心。畢竟過去延緩中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度障礙，都來自政府。”
那么怎么解決這些問題？“解鈴還須系鈴人。政府得自己改革自己，是政府在面對市場化需求時，發(fā)現(xiàn)了自己存在種種問題。政府的改革力度有多大，取決于政府對問題的認(rèn)識有多深刻。”
