“健全進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)自愿有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制，探索宅基地使用權(quán)自愿有償退出機(jī)制。”2018年政府工作報(bào)告提出。承包地、宅基地等農(nóng)村土地資源，有望迎來(lái)更大活化空間。
2018年中央“一號(hào)文件”提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”——落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。宅基地改革長(zhǎng)期慎之又慎，步伐甚微。上述安排被認(rèn)為中央有意通過(guò)更精細(xì)化的產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)，為活化宅基地和閑置農(nóng)房開(kāi)辟道路。
在“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，此次政府工作報(bào)告也進(jìn)一步明確，退出的是宅基地“使用權(quán)”；2018年要探索“宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革”。據(jù)財(cái)新記者了解，對(duì)于宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)如何界定，其各自有哪些權(quán)能，目前仍在研究中。
對(duì)于市場(chǎng)最關(guān)心的城里人能否下鄉(xiāng)，中央對(duì)宅基地改革設(shè)置了三條紅線——不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊解釋?zhuān)膭?lì)各地結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結(jié)合下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試。
一些業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，按照上述規(guī)定和解釋?zhuān)e置宅基地整理成經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)、城里人去農(nóng)村租賃宅基地搞民宿等產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民自己利用宅基地發(fā)展經(jīng)濟(jì)應(yīng)有政策空間。
對(duì)于“以租代售”、不搞實(shí)業(yè)單純投資農(nóng)村地產(chǎn)的行為，一位知情人士曾向財(cái)新記者表示，有關(guān)部門(mén)將制定監(jiān)管辦法。
今年政府工作報(bào)告還提出，健全進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)自愿有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制。這也是國(guó)家對(duì)農(nóng)地做出所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排后，首次提出承包權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制問(wèn)題。
2014年，農(nóng)地“三權(quán)分置”出臺(tái)后，政策一直強(qiáng)調(diào)“放活”的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，“穩(wěn)定承包權(quán)”。也就是說(shuō)，農(nóng)民不能隨便“賣(mài)地”。對(duì)于進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)，政策最初僅提出“有償退出”，未采用“流轉(zhuǎn)”“轉(zhuǎn)讓”的表述。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦2016年底曾表示，“現(xiàn)在一部分縣搞試點(diǎn)，試點(diǎn)涉及的農(nóng)戶也不多”。這些試點(diǎn)，進(jìn)城落戶農(nóng)民退出承包地的方式，主要是把地退給村集體，而非自主轉(zhuǎn)讓。2015年1月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的相關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)文件，也未把承包權(quán)納入現(xiàn)階段市場(chǎng)交易范疇。
2016年之后，中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)文件也提出，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，但仍缺乏相應(yīng)制度建設(shè)。
北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁等不少人士都提出，應(yīng)該允許農(nóng)民徹底轉(zhuǎn)讓承包地。“對(duì)于已經(jīng)進(jìn)城站住腳的農(nóng)民，讓老遠(yuǎn)的一塊地粘著他，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)沒(méi)有任何好處。”周其仁曾表示。
不過(guò)，對(duì)于承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)施方式、轉(zhuǎn)讓范圍，仍然有待進(jìn)一步明確。
