湖北要認真貫徹黨中央、國務院的決策部署，落實易地扶貧搬遷工作，保質保量做好搬遷脫貧工作，確保貧困群眾“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。那湖北易地扶貧搬遷存在的問題有哪些？
湖北省易地扶貧搬遷戰(zhàn)略實施的重點區(qū)域在武陵山片區(qū)(恩施州和秭歸、長陽、五峰三縣)，推進湖北武陵山片區(qū)的易地扶貧搬遷，是破解片區(qū)“一方水土養(yǎng)不了一方人”問題的根本之策，是新一輪脫貧攻堅重點和難點所在，雖是建“小房子”，卻配套“大政策”，撬動“大工程”，關系“大民生”，帶來“大機遇”，影響團結穩(wěn)定，關系社會發(fā)展。此役不勝，影響全局!
一、湖北武陵山片區(qū)易地扶貧搬遷面臨的困難
(一)搬遷規(guī)劃編制滯后，基層貫徹落實難。“十三五”期間，湖北武陵山片區(qū)易地扶貧搬遷時間緊、任務重、難點多，涉及7.5萬戶24.64萬人，占全省搬遷總人數的25%，年均搬遷6.16萬戶，且搬遷戶大多是居住在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、三峽庫區(qū)、地質災害頻發(fā)區(qū)的少數民族極貧戶，民族、貧困、生態(tài)、社會等問題多重交織，是全省乃至全國扶貧搬遷最難啃的“硬骨頭”。鑒于片區(qū)易地扶貧搬遷涉及的對象多、范圍廣、情況復雜，亟需制定詳盡的專項規(guī)劃來指導搬遷行動。然而，迄今為止，國家層面只出臺了移民搬遷的統(tǒng)領性政策文件，湖北省政府只下達了2016年度易地扶貧搬遷實施計劃，將實施權下放，推進以縣為主體的搬遷工作，賦予基層政府“自由裁量權”。由于片區(qū)移民搬遷時間緊任務重，加之片區(qū)搬遷工作的特殊性與搬遷群體的個體差異性，使得基層政府在具體實施中，因缺乏統(tǒng)一的實施標準和方法而面臨較多困難，如搬遷戶甄別辦法、建房或購房標準、補助標準、安置點建設規(guī)劃、基本農田占用審批和占補平衡操作規(guī)程和搬遷戶脫貧計劃等，導致一些地方出現“只見新房，不見新村”等現象。
(二)搬遷標準掌握尺度不一，對象精準識別難。當前湖北武陵山片區(qū)大多數縣市圈定的易地扶貧搬遷對象范圍是以2016年1月為基準時間點的建檔立卡貧困戶，使2013-2015年之間的符合搬遷條件的脫貧戶和居住環(huán)境符合搬遷條件的非貧困戶，有搬遷意愿和能力的未能納入搬遷范圍，這部分群眾參與搬遷的呼聲強烈，甚至有部分脫貧群眾為了享受易地扶貧搬遷補助政策而想方設法返貧。例如，長陽縣統(tǒng)計全縣居住在地質災害區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)需同步搬遷的有1291戶6279人未被納入易地扶貧搬遷范圍;秭歸縣在9個庫區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對“以水為生、以船為家”的無房漁民進行摸底，初步排查出100多戶有搬遷意愿的漁民。另外，調研發(fā)現，部分農戶為了享受國家優(yōu)惠政策，自行將子女和老人分戶，分戶后老人因沒有直接經濟收入而被建檔立卡，但政策兌現的實際受惠人卻是其子女。最后，部分在冊貧困戶在摸底調查中雖然同意搬遷，但不能排除其中一些搬遷戶因各種原因失信毀約，造成已建成房屋或已投入資源的空置，導致扶貧干部心存顧慮。例如，恩施市紅土鄉(xiāng)平錦村原統(tǒng)計有搬遷意愿的貧困戶26戶80人，最近摸底數據顯示有搬遷意愿的只有13戶42人;咸豐縣清坪鎮(zhèn)龍?zhí)端敬逶瓉碛邪徇w意愿的貧困戶有82戶301人，最近摸底發(fā)現只有41戶139人有搬遷意愿。
(三)集中安置受限制，搬遷方式選擇難。集中安置辦法多有受限之處，如縣城及工業(yè)區(qū)安置模式的問題是地方政府前期投入成本較大，資金缺口大。如來鳳縣城區(qū)新建一個50戶左右的居民小區(qū)，各項基礎設施配套齊全所需費用約1500萬元，超過國家測算的戶均搬遷預算金額50%;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集中安置存在城鎮(zhèn)化不徹底，貧困戶搬遷后在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))安置區(qū)居住，遠離其原居住地的生產資料，已無法維持原有的生活方式，但新的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))安置區(qū)消化勞動力就業(yè)的能力尚有不足的情況;行政村內安置則是基礎設施不完善，就近集中安置規(guī)模有限，很多村子涉及到建設用地占用部分基本農田的問題。例如，鶴峰縣的走馬鎮(zhèn)李橋村、陽河村、太平鎮(zhèn)毛壩村、中坪村都實行中心村集中安置，均需占用部分基本農田。鶴峰縣有3個城中村的100余貧困戶300余人希望在村內就近安置，但城中村屬于城市規(guī)劃區(qū)，建房存在政策性障礙。
(四)建設審批手續(xù)繁，安置工程推進難。易地扶貧搬遷的總規(guī)模以及年度計劃搬遷規(guī)模都已基本確定，時間緊、任務重。最緊迫的2016年易地扶貧搬遷計劃必須在年內按時完成，地方政府壓力很大。易地扶貧搬遷涉及地區(qū)社會經濟方方面面，是一個巨大的系統(tǒng)工程，涉及各種類型的建設項目，也關聯(lián)到各方面的行政審批程序和辦事流程。地方政府現在面臨最緊迫的問題是各類工程建設項目審批流程繁瑣，涉及5個階段、24個環(huán)節(jié);招投標環(huán)節(jié)耗時過長，跨度達45個工作日，嚴重影響易地扶貧搬遷工作整體推進進度。
(五)基層政府還貸壓力大，貧困戶自籌資金難。易地扶貧搬遷資金中除中央預算內投資和搬遷戶自籌資金外，其余貸款均由地方政府組織資金償還，約占各地區(qū)易地扶貧搬遷資金總額的84%。對地方政府而言，各縣財政今后將面臨較大的還貸壓力，為了后續(xù)發(fā)展，不能“扶了貧，窮了縣”。對貧困戶而言，按照戶均20萬元的資金需求來計算，易地扶貧搬遷貧困戶需自籌1萬元左右的資金。在搬遷戶的心態(tài)、訴求、收入現狀等多種主客觀因素影響下，很多貧困戶自籌意愿并不強。例如宣恩縣長潭河侗族鄉(xiāng)大灣村有搬遷意愿的貧困戶75戶，其中有10戶符合搬遷條件的極貧戶沒有能力負擔自籌資金，以致無法順利搬遷。另外，居住條件的改善和生活水平的提高，也相應增加了群眾的長期生活成本。
(六)支撐產業(yè)培育力度小，農戶生計重構難。易地扶貧搬遷實施的過程中，搬遷農戶的后續(xù)發(fā)展問題是重點，尤其后續(xù)產業(yè)發(fā)展非常重要。湖北武陵山片區(qū)龍頭企業(yè)數量少、培育產業(yè)能力差，產業(yè)發(fā)展空間不足，新的主導產業(yè)發(fā)展不成熟，遷后產業(yè)培育集約化程度低，市場中介發(fā)育程度低，后續(xù)產業(yè)培育乏力，對農戶的就業(yè)創(chuàng)業(yè)技術培訓等服務的支持力度不足，無疑會影響搬遷后農戶生計重構以及“穩(wěn)得住、能致富”目標的實現。如來鳳縣扶貧辦組織當地貧困戶進行技術培訓，90%以上都是學習機動車駕駛，與貧困戶的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)沒有直接的聯(lián)系。
(七)配套政策不健全，搬遷戶權益主張難。戶籍遷移落戶及戶籍類型變更對于貧困戶搬遷來說至關重要，涉及到搬遷后貧困戶的社會保障、醫(yī)療、子女教育等多方面的權益，同時也是衡量貧困戶能否順利融入當地生活環(huán)境的重要標準。對于部分跨區(qū)域搬遷的貧困戶來說，戶籍遷移存在較大困難。目前，各地都未出臺具有可操作性的，跨區(qū)域易地扶貧搬遷戶籍遷移落戶及戶籍類型變更的統(tǒng)一政策。在一些地方的農村，由于原住地農戶的保守排外，易地扶貧搬遷戶的戶籍遷入、生產資料重新配置存在很大困難。例如在咸豐縣，如搬遷戶到遷入村落戶，需遷入村召開村民代表大會并有三分之二以上村民同意方可。此外，貧困戶搬遷后原有生產生活資料的處置問題也容易引發(fā)矛盾。其土地承包經營權、林權、土地收益乃至自留菜地等生產生活資料，如處置不當極易引發(fā)基層沖突，也容易為后期生產資料再分配埋下隱患。
(八)易地搬遷管理不精細，安置社區(qū)治理難。隨著移民搬遷集中安置力度的加大，貧困戶遷入移民搬遷安置點后，原來的鎮(zhèn)村區(qū)域界限被打破，形成了既不同于城市，又有別于村級組織的新型居住群體——移民搬遷安置社區(qū)，出現了黨員流動、居民管理、社區(qū)服務、子女就學、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、矛盾調處等許多新問題，都將成為讓遷后居民“穩(wěn)得住”的基層治理新挑戰(zhàn)。
綜上所述，湖北武陵山片區(qū)易地扶貧搬遷任務在全省居于重要地位，時間緊任務重。各地在邊摸索邊推進的過程中，遇到一些困難。因此，對易地扶貧搬遷工作有必要提高認識，加強動員組織，因地制宜創(chuàng)新舉措，完善相關政策配套和統(tǒng)籌規(guī)劃。
二、湖北武陵山片區(qū)易地扶貧搬遷對策建議
(一)提高認識，統(tǒng)籌規(guī)劃，確保搬遷任務全面完成。21世紀第二個十年是我國全面建成小康社會關鍵期。“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”。農村貧困治理成為全面建成小康社會的重點和難點，扶貧開發(fā)工作進入攻堅期。國家高度重視，將14個片區(qū)劃定為扶貧攻堅主戰(zhàn)場，并出臺了相應的國家級區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅規(guī)劃。
2013年11月，習近平總書記在湘西調研扶貧攻堅時，提出“精準扶貧”理念。2013年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》(中辦發(fā)〔2013〕25 號)明確要求建立精準扶貧工作機制。國務院扶貧辦《關于印發(fā)〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》(國開發(fā)辦發(fā)〔2014〕30號)文件的出臺，標志著我國精準扶貧工作機制在全國正式實施啟動。
習近平總書記在2015年中央扶貧開發(fā)工作會上闡明，精準扶貧，關鍵在實施好“五個一批”工程(即：發(fā)展生產脫貧一批;易地搬遷脫貧一批;生態(tài)補償脫貧一批;發(fā)展教育脫貧一批;社會保障兜底一批)。易地扶貧搬遷因其工程復雜性、任務艱巨性，屬于“五個一批”工程中最難啃的骨頭，最難攻的山頭。搬遷工作的好壞，影響脫貧攻堅決勝戰(zhàn)役的全局。因此，對各級扶貧部門而言，必須清醒認識易地扶貧搬遷工作的重要性，高度重視，全面動員，強化統(tǒng)籌協(xié)調，上下同心、密切配合、合力推進，確保搬遷任務如期完成。
(二)堅持自愿搬遷與政策搬遷相結合，鼓勵梯次搬遷與跨區(qū)搬遷。一是堅持自愿搬遷與政策搬遷相結合。從保證易地扶貧搬遷工作的推進效率、減少后期社會矛盾問題考慮，動員搬遷應充分聽取貧困群眾意見，尊重其搬遷意愿，不要讓不愿意離開故土的農民“被搬遷”進城、入集鎮(zhèn)。對于居住于確屬“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的不利于生存區(qū)域的貧困群眾，則應采取整體遷出的方式，遷出區(qū)不留一人一戶，使遷出區(qū)域能夠封山禁牧，植樹造林，迅速恢復生態(tài)植被，一定要妥善解決退宅復墾問題，促進土地占補平衡。另一方面，為減少遷入戶和原有農民的用地矛盾，應鼓勵集中安置、上樓安置和跨區(qū)安置，緩解土地承載能力不足問題。只有跨區(qū)搬遷“一子落”，才會有梯次搬遷的“全盤活”。二是鼓勵梯次搬遷，節(jié)約集約用地。按照“富裕戶進縣城、中等戶到集鎮(zhèn)、一般戶住新村、困難戶靠保障”的基本思路，鼓勵生存環(huán)境較差地區(qū)富裕戶向城鎮(zhèn)搬遷，將其原有房屋在村委會的協(xié)調下賣給搬不起的貧困戶。盤活并村后廢棄的學校、倉庫等閑置房屋設施，優(yōu)先低價轉讓給搬遷不起的貧困戶，緩解其自籌壓力。制定引導性“精英移民”、“財富移民”和“勞工移民”政策，保證農村致富能人、富裕戶能方便地搬出，也要保證建檔立卡貧困戶能切實享受到搬遷的好處。三是明確補償標準，兼顧公平和效率。原則上，享受補助標準及政策扶持的農戶必須是錄入全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)的建檔立卡搬遷農戶，同步搬遷的非建檔立卡搬遷農戶，可以同等享受集中安置區(qū)的基礎設施配套政策，但所需建房資金應由農戶自籌資金解決。此外，應允許各地因地制宜，結合實際實行差異化的補助政策和補償標準。
(三)因地施策安置，分類保障農戶生計。緊密結合新農村建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展的各種優(yōu)勢資源和政策，要充分利用現有土地資源向空中發(fā)展、集中安置，利于節(jié)約集約用地，利于配套建設，利于搬遷農戶發(fā)展產業(yè)。一是依托小城鎮(zhèn)和旅游景區(qū)進行安置。通過易地扶貧搬遷項目在小城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)建市場，將有經濟頭腦的貧困戶遷入小城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，轉移到第二、第三產業(yè)。在旅游景區(qū)內或景區(qū)附近建移民安置點，新建移民住房，完善水電路等配套基礎設施，改善就醫(yī)、入學等條件，選擇比較有經營頭腦、思想靈活的農戶進行搬遷。二是依托當地企業(yè)和國有農場、林場進行安置。利用易地扶貧搬遷資金在工礦企業(yè)、龍頭企業(yè)等當地支柱性產業(yè)附近建立移民新村，搬遷戶通過到工礦企業(yè)、龍頭企業(yè)工作或從事第二、第三產業(yè)以獲得生活來源。針對勞動力短缺的國有農場、林場，用易地扶貧搬遷資金解決搬遷戶住房和其他附屬用房，農戶遷入后，通過與農場簽訂相關協(xié)議，承包國有茶園、果園、林場等，實現搬遷農戶與農場的雙贏。三是與建設特色民族村寨、創(chuàng)業(yè)社區(qū)相結合進行安置。充分發(fā)揮民族地區(qū)優(yōu)勢，將易地扶貧搬遷與旅游扶貧、少數民族特色村寨建設深度融合在一起。在具有區(qū)位優(yōu)勢的遷入地，如靠近商業(yè)街、熱門旅游景點、地方支柱性企業(yè)的地方，可以依托優(yōu)勢將易地扶貧搬遷安置小區(qū)打造升級為“創(chuàng)業(yè)型社區(qū)”。由政府做好頂層設計，完善就業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)指導、金融支持、稅費減免等配套政策，投入資金建立孵化器，支持鼓勵搬遷戶進行創(chuàng)業(yè)，發(fā)現并重點培育一批創(chuàng)業(yè)能手，給予更多優(yōu)惠獎勵，助其做大做強，以發(fā)揮他們的引領帶動作用。
同時，加快搬遷后續(xù)產業(yè)發(fā)展，推進農業(yè)產業(yè)化經營，如建立現代化的種養(yǎng)基地、培育市場中介組織、加強社會化服務體系建設等，妥善解決生計問題，不斷改善搬遷戶的生產生活，確保易地扶貧搬遷戰(zhàn)略消除貧困、保護生態(tài)環(huán)境的目標順利實現。
(四)創(chuàng)新對口幫扶方式，有效接納搬遷移民就業(yè)。對口支援機制是我國發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性、集中力量辦大事的重要抓手。解決湖北武陵山片區(qū)易地扶貧搬遷農戶跨區(qū)分散安置，湖北省眾多大中專院校等事業(yè)單位和大中型企業(yè)大有用武之地。各類企事業(yè)單位中，不乏發(fā)展能力較好、有很強吸納就業(yè)能力(用工需求)的大中型事業(yè)單位和企業(yè)，挑選其中有意愿、實力強的對象，做好政策配套，對口支援有易地扶貧搬遷任務的地方，解決農戶的跨區(qū)安置，每個對口支援單位負責解決一批搬遷戶的就業(yè)問題，采取招聘用工、勞務外包等多種靈活手段，以積少成多的方式在全省范圍實現較大規(guī)模的搬遷戶跨區(qū)安置，強有力地推進武陵山片區(qū)易地扶貧搬遷工作。經詳細論證和測算，僅湖北省126所大學、301所中等職業(yè)學院、14所成人高校，以及349家大型企業(yè)、1933家中型企業(yè)，以每家單位安置30人計，足以吸納安置10萬名以上的易地扶貧搬遷移民。為做好對口支援易地扶貧搬遷安置工作，一是要做好調查，摸清家底。二是要設計好對口幫扶規(guī)劃。三是要分類指導幫扶單位，并出臺針對幫扶單位的獎補政策。
通過對口幫扶的方式接納搬遷移民就業(yè)，不僅為搬遷農戶提供了進入城市企業(yè)和院校就業(yè)的機會，解決了其家庭子女入學、醫(yī)療保障等相關問題，更是對各族群眾的交往交流交融和湖北新型城鎮(zhèn)化建設的有益推動。
(五)簡化項目審批，加快安置工程進度。為提高效率，縮短工程建設周期，盡快完成易地扶貧搬遷攻堅任務，政府相關部門應按照“合法、精簡、高效”的原則，做好“放、管、服”，改作風強服務，簡化審批流程，在各種行政審批環(huán)節(jié)主動跟進服務，優(yōu)化辦事流程，開辟綠色通道，積極支持易地扶貧搬遷項目的工程推進進度。對易地扶貧搬遷工程項目的招標程序，要建立優(yōu)先辦理機制，堅持“三個優(yōu)先”，即優(yōu)先辦理進場登記，優(yōu)先發(fā)布招標公告，優(yōu)先安排開評標場地。保證項目登記、發(fā)布信息公告和中標公示即到即辦;對所有進場交易的易地扶貧搬遷工程建設項目，建議采用資格后審制，在相關資料完備的前提下，要在法定的最短時限完成，力爭將項目招標時間減少到30天內。
(六)實施易地搬遷金融服務創(chuàng)新，確保農戶資產性收入增長。應加強農村中小金融機構的服務模式、服務方式和金融產品創(chuàng)新。如針對農村特點，探索“三權”抵(質)押等有利于盤活“三農”資產的抵押方式，拓寬抵(質)押物范圍，推進農村消費信貸品種、期限、還款方式創(chuàng)新;探索運用移動互聯(lián)網、大數據、云計算、物聯(lián)網等新技術為支撐的服務信息化建設，拓寬電子渠道，使線下與線上服務相結合。應構建新型農業(yè)經營體系，引導農村土地經營權有序流轉，盤活農村集體長期閑置的資產。如加快農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，破解農業(yè)發(fā)展規(guī)模約束的制度性基礎;培育新型農業(yè)經營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營;創(chuàng)新農民合作社管理、農業(yè)龍頭企業(yè)利益聯(lián)結、工商資本下鄉(xiāng)投資等機制;加大新型職業(yè)農民培養(yǎng)力度等等。
(七)出臺配套政策，保障搬遷戶合法權益。要完善政策保障機制，切實維護搬遷戶各項權益，達到弱有所幫，老有所養(yǎng)，少有所學，貧有所濟的目標。結合對廣東連南、連山等地移民搬遷的調研經驗，湖北武陵山片區(qū)易地扶貧搬遷可在以下方面做好政策配套服務：一是移民技術培訓和就業(yè)服務;二是移民戶籍遷移落戶服務;三是集體建設用地流轉服務;四是搬遷戶子女就讀入學服務;五是移民最低生活保障服務;六是安置社區(qū)人口和計劃生育服務;七是土地承包經營權流轉服務;八是小額信貸等農村金融服務;九是林權流轉服務;十是移民參加社會保險服務。
(八)探索移民搬遷治理新模式，化解基層扶貧搬遷糾紛。一是加強基層治理，建立村民自治組織(如理事會)，引導移民新村從政府管理模式向自治管理模式轉變和發(fā)展。村民自治組織在基層黨組織領導下開展工作,負責管理村內的公共事務，組織本村公益事業(yè)建設，代表村民向辦事處反映群眾意見和建議，實現村民自我管理、自我服務，增強移民新村內生發(fā)展動力。二要加強法制宣傳，推動和諧移民。采用多種形式進村入戶宣傳移民安置政策，增進移民保護自身權益、維護社區(qū)穩(wěn)定的意識;發(fā)現、評選并表彰一批文明移民、成功致富的易地扶貧搬遷戶典型，通過模范帶頭作用，引領更多移民安心移民、專心致富，從而營造和諧移民的社會環(huán)境。三是強化警示教育，積極開展移民安置村“陽光村務工程”建設。維持良好的社區(qū)治理氛圍，杜絕各類違法亂紀的情況發(fā)生，保證各類補助資金用在實處、花在刀刃上。通過典型案件以案釋紀，以案釋法，抓好干部的警示教育。同時，開展移民安置村“陽光村務工程”建設，理順各種資金管理體制;實行村務公開制度，自覺接受群眾監(jiān)督;嚴格落實農村議事規(guī)則，增加決策透明度。四是建立專門的易地扶貧搬遷移民信訪維穩(wěn)機構。維穩(wěn)機構要具備“三有”基本條件：有機構、有人員、有辦公場所。維穩(wěn)機構要處理移民突發(fā)性上訪應急問題，并及時掌握各安置點移民生產生活狀況，盡早摸排掌控不穩(wěn)定因素，對重點人、重點事及時掌控，及時“把脈診斷”各個時期的移民矛盾和上訪問題。五是尊重少數民族風俗習慣，出臺相應措施。重點關注少數民族群眾的特殊訴求，在政策上盡量予以關照。如在住房建設式樣上，充分考慮少數民族審美觀和使用習慣;在祖墳的搬遷處置問題上，充分征求搬遷戶意見;對具有少數民族特色的生產工具、生活用品進行保護;對少數民族語言文字、特色民族文化技藝.的傳承保護等。
