2018年4月4日，山東省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實施意見》，要求各地各部門認真貫徹落實。
實施意見指出，實施“三權(quán)”分置，事關黨在農(nóng)村政策的基石，是一個漸進過程和系統(tǒng)性工程，會遇到許多新情況、新問題。各級要在黨委的統(tǒng)一領導下，把落實黨中央“三權(quán)”分置決策部署作為政治責任，擺到重要位置，結(jié)合當?shù)貙嶋H，研究制定具體落實措施。深入調(diào)查研究，充分汲取群眾智慧，增強適應新形勢新任務的能力。敢于擔責，勇于攻堅克難，看準的事情大膽干，一時拿不準的，先試點、再推開。
政策原文內(nèi)容如下：
省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實施意見》
近日，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實施意見》，要求各地各部門認真貫徹落實。
《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實施意見》全文如下：
為貫徹落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)〈關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見〉的通知》，進一步深化全省農(nóng)村土地制度改革，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，現(xiàn)結(jié)合我省實際，提出如下實施意見。
一、充分認識“三權(quán)”分置的重要意義
近年來，伴隨著我省新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的不斷加快，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，相當一部分農(nóng)戶將承包地流轉(zhuǎn)出去，不再直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、承包主體與經(jīng)營主體分離的現(xiàn)象越來越普遍。為順應農(nóng)戶保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，中央提出將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)(以下簡稱“三權(quán)”)分置并行。這是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，符合生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。實行“三權(quán)”分置，妥善處理“三權(quán)”相互關系，有利于實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益；有利于促進土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；有利于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育和形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，為我省實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、領先發(fā)展奠定基礎。
二、準確把握“三權(quán)”分置的總體要求
(一)指導思想。全面貫徹落實黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化強國新征程的目標，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，按照全面深化改革總目標，認真踐行新發(fā)展理念，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以正確處理好農(nóng)民和土地的關系為主線，積極探索“三權(quán)”權(quán)利邊界和相互關系，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，促進我省農(nóng)業(yè)持續(xù)增效、農(nóng)民穩(wěn)定增收、農(nóng)村和諧穩(wěn)定。
(二)基本原則
——守住政策底線。堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，確保農(nóng)村土地集體所有制不能垮、耕地不能少、糧食生產(chǎn)能力不降低、農(nóng)民利益不受損、農(nóng)村穩(wěn)定不出問題。
——尊重農(nóng)民意愿。堅持農(nóng)民主體地位，尊重農(nóng)民選擇權(quán)，依法保障、維護農(nóng)民合法權(quán)益，不搞強迫命令、不搞一刀切，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。
——堅持因地制宜。鼓勵各地結(jié)合當?shù)刭Y源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人地關系等方面的特點，不斷探索創(chuàng)新，總結(jié)形成適應本地實際、具有鮮明特色的“三權(quán)”分置具體路徑和辦法。
——堅持循序漸進。充分認識農(nóng)村土地制度改革的根本性、長期性和復雜性，保持足夠歷史耐心和定力，審慎穩(wěn)妥推進改革，由點及面開展，逐步將實踐經(jīng)驗上升為制度安排。
三、堅決落實集體所有權(quán)
農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障。完善“三權(quán)”分置辦法，必須始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，充分發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。
(一)充分維護農(nóng)民集體土地所有權(quán)各項權(quán)能。保障土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，維護農(nóng)民集體對承包地的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能。農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地，任何組織和個人不得非法干預；有權(quán)因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地；有權(quán)對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為；有權(quán)就集體土地征收補償安置方案等提出意見并依法獲得補償。承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓、互換土地承包權(quán)的，應在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行，并經(jīng)農(nóng)民集體同意。承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮?/p>
(二)建立健全集體所有權(quán)行使機制。引導農(nóng)民集體完善集體經(jīng)濟組織成員(代表)會議和重大事項公開等民主議事制度，明確土地發(fā)包、土地征占用及補償分配等涉及集體土地重大事項的民主決策程序和內(nèi)容，用制度保障集體成員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地的所有權(quán)。穩(wěn)步開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，制定組織章程，構(gòu)建內(nèi)部治理機制，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利，造成農(nóng)民集體土地權(quán)益受到損害。鼓勵農(nóng)民集體依法行使監(jiān)督權(quán)，防控土地流轉(zhuǎn)風險。鼓勵農(nóng)村黨組織和集體經(jīng)濟組織在“統(tǒng)”的層面積極發(fā)揮作用，發(fā)展股份合作經(jīng)濟和規(guī)?；?，提高其為集體成員服務的能力，增強自身的凝聚力，促進農(nóng)民集體更好地行使所有權(quán)。
(三)鞏固農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證成果。進一步發(fā)揮農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證成果效用，積極化解權(quán)屬爭議，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，將所有權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)民集體手中，保護好農(nóng)民集體的土地權(quán)益。加快建設農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫，為建立現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度提供基礎支撐。
四、切實穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)
農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎，無論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。完善“三權(quán)”分置辦法，要嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)，穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關系并保持長久不變。第二輪土地承包到期后，再延長三十年。任何組織和個人不得非法剝奪和限制農(nóng)戶土地承包權(quán)。
(一)依法維護農(nóng)戶土地承包權(quán)各項權(quán)能。農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包。集體經(jīng)濟組織成員以戶為單位對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。承包農(nóng)戶有權(quán)依法依規(guī)建設必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益；有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股、托管或其他符合有關法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或者限制承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地；有權(quán)依法依規(guī)就承包地經(jīng)營權(quán)設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。承包地被依法征收或占用的，承包農(nóng)戶有權(quán)獲得相應補償，符合條件的有權(quán)獲得社會保障費用等。任何組織和個人不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。鼓勵有條件的地方，多渠道籌措資金，開展土地承包權(quán)自愿有償退出試點。
(二)鞏固農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證成果。完善農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證成果，加大未確權(quán)村工作力度，實現(xiàn)應確盡確，搞好檔案管理，健全承包地數(shù)據(jù)信息，提高土地承包管理信息化水平，促進確權(quán)登記頒證成果效應釋放。探索建立土地承包合同網(wǎng)簽管理系統(tǒng)，健全土地承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的確權(quán)登記制度，依法開展土地承包經(jīng)營權(quán)初始和變更登記業(yè)務，實現(xiàn)登記管理常態(tài)化。
(三)建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會，明確成員構(gòu)成、職責、議事規(guī)則等，配備調(diào)解人員。村(組)設立調(diào)解小組或指定專人調(diào)解。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會、村(組)調(diào)解小組工作條件，配備必要設施設備。健全土地承包仲裁機構(gòu)，所有涉農(nóng)縣(市、區(qū))都要建立農(nóng)村土地承包仲裁委員會、設立仲裁庭，配備必要辦公設施，保障工作經(jīng)費，妥善化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。
五、加快放活土地經(jīng)營權(quán)
賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關鍵。完善“三權(quán)”分置辦法，核心是放活土地經(jīng)營權(quán)。要在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預期。
(一)平等維護經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)各項權(quán)能。在流轉(zhuǎn)合同約定的期限內(nèi)，土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利。在不違反流轉(zhuǎn)合同約束條款的前提下，經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應收益。經(jīng)承包農(nóng)戶同意，經(jīng)營主體可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補償；有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包地。流轉(zhuǎn)土地被征收的，按照流轉(zhuǎn)合同約定確定地上附著物和青苗補償費的歸屬。經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?，?jīng)營主體可再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設定抵押。承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的，不應妨礙經(jīng)營主體行使合法權(quán)利。
(二)強化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務。引導土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，更好地與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平相適應。規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易，加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設，逐步實現(xiàn)服務范圍覆蓋所有涉農(nóng)縣(市、區(qū))，重點建設縣域農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。健全市場運行規(guī)范，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、權(quán)益評估、抵押融資等服務。加大格式合同推廣力度，引導流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。鼓勵各地結(jié)合當?shù)貙嶋H，通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經(jīng)營權(quán)予以確認，促進土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能更好實現(xiàn)。嚴守耕地保護“紅線”，加強流轉(zhuǎn)土地用途管制，嚴禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)從事非農(nóng)建設。完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范機制，嚴格準入門檻。
(三)探索創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)放活方式。引導農(nóng)戶按照意愿通過村組內(nèi)互換并地，實現(xiàn)按戶連片耕種，解決承包地細碎化問題。引導土地經(jīng)營權(quán)向種田能手和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。支持新型經(jīng)營主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。有條件的地方可以在尊重農(nóng)民意愿的基礎上，引導農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織，采取統(tǒng)一經(jīng)營或?qū)ν夤_出租、轉(zhuǎn)包、入股等方式經(jīng)營，按股分配收益。鼓勵社會化服務組織積極為經(jīng)營主體開展多種形式的生產(chǎn)服務，通過推動為農(nóng)服務的規(guī)模化，降低生產(chǎn)成本，提高土地規(guī)模效益。鼓勵各類社會化服務主體建立為農(nóng)服務中心，搭建為農(nóng)服務平臺，通過開展全程托管、勞務托管和訂單托管等不同模式的托管服務，輻射帶動農(nóng)戶增加規(guī)模收益。引導新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機制，帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。鼓勵和支持各地先行先試，采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。
(四)構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策支持體系。綜合運用財稅、信貸、保險、用地、項目扶持等政策手段，在繼續(xù)扶持普通農(nóng)戶生產(chǎn)的同時，擴大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持。組織創(chuàng)建示范家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農(nóng)業(yè)示范服務組織，示范帶動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提高管理水平和經(jīng)營效益。積極推動農(nóng)村電商和旅游業(yè)發(fā)展，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合，培植壯大農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”。優(yōu)化財政扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金使用，優(yōu)先支持各級各類示范主體，更好發(fā)揮財政資金的引導作用。引導金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，健全完善符合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體特點的信貸、保險支持機制，加大金融保險支持力度。扎實做好省級農(nóng)業(yè)信貸擔保體系建設，充分發(fā)揮其作用；鼓勵各地出臺風險補償、貸款貼息等相關政策，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供融資擔保服務。完善現(xiàn)行設施農(nóng)業(yè)用地政策，保障設施農(nóng)業(yè)發(fā)展用地需求。實施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才支撐計劃，健全新型職業(yè)農(nóng)民培育制度，逐步擴大農(nóng)村實用人才帶頭人示范培養(yǎng)規(guī)模，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間加強聯(lián)合與合作，發(fā)揮好行業(yè)組織或聯(lián)盟的作用，實施農(nóng)產(chǎn)品品牌戰(zhàn)略，提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)競爭能力。
六、強化保障措施
(一)加強組織領導。實施“三權(quán)”分置，事關黨在農(nóng)村政策的基石，是一個漸進過程和系統(tǒng)性工程，會遇到許多新情況、新問題。各級要在黨委的統(tǒng)一領導下，把落實黨中央“三權(quán)”分置決策部署作為政治責任，擺到重要位置。認真落實中辦發(fā)〔2016〕67號文件和本意見要求，結(jié)合當?shù)貙嶋H，研究制定具體落實措施。深入調(diào)查研究，充分汲取群眾智慧，增強適應新形勢新任務的能力。敢于擔責，勇于攻堅克難，看準的事情大膽干，一時拿不準的，先試點、再推開。重視各級農(nóng)村經(jīng)管隊伍建設，增強對“三權(quán)”分置工作的監(jiān)管和服務能力。各有關部門要按照職責分工，相互支持配合，形成齊抓共管格局，推動“三權(quán)”分置有序?qū)嵤?/p>
(二)加強政策宣傳。各級黨委、政府，各有關部門要廣泛宣傳“三權(quán)”分置的重要意義，解讀相關法律法規(guī)政策，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗和做法，做好完善“三權(quán)”分置法律法規(guī)的相關工作，努力營造完善“三權(quán)”分置的良好輿論氛圍和工作環(huán)境。特別是要加強對各級黨政干部和村級組織負責人的培訓，提高其對“三權(quán)”分置工作重要性的認識，增強政策執(zhí)行力，提高工作的創(chuàng)新力。
(三)加強監(jiān)督指導。各地要建立檢查監(jiān)督機制，嚴肅查處和糾正侵害農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體權(quán)益的行為，督促各項改革工作穩(wěn)步開展。省農(nóng)業(yè)廳、省委農(nóng)工辦要切實承擔起牽頭責任，健全溝通協(xié)調(diào)機制，及時向省委、省政府報告工作進展情況。各級、各有關部門要加強調(diào)查研究和工作指導，探索農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關系。堅持問題導向，密切關注實踐中出現(xiàn)的新情況新問題，及時調(diào)整完善工作措施。
本意見自2017年12月30日起施行。此前印發(fā)的有關文件規(guī)定，凡與本意見不一致的，按照本意見執(zhí)行。
